发信人: realplayer (演绎真实人生), 信区: Energy
标  题: 加入世贸组织对中国社会的影响及政府政策选择（下） 
发信站: 哈工大紫丁香 (2002年05月09日10:23:40 星期四), 站内信件


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2002-05-08 11:58:05
 
 
    三、今后一段时期中国政府社会政策的重点是全面加强对弱势群体的保护 


    在加入世贸组织初期可能加剧或出现的所有矛盾中，最值得关注的核心问题是，
在经济与社会发展整体上取得进展的同时，一部分社会成员的利益可能相对甚至绝对
利到损害，即有可能出现“负帕累托改进”的局面，从而影响到社会的稳定和下一步
改革。这是必须全力避免的。确保所有阶层和群体基本利益，特别是保护弱势群体的
利益，应当成为中国政府社会政策的一个基本着眼点。 


    （一）近年来中国政府在保护弱势群体方面进行了很多努力 


    针对经济转轨时期的一些突出矛盾和问题，特别是弱势群体的就业、收入以及其
他基本权益问题，中国政府已经采取了不少积极的政策措施，保持了经济与社会生活
的基本稳定。这些政策措施主要有： 


    ——采取了综合性政策手段，全面扩大就业 


    近年来的主要政策手段集中在三个方面。一是根据内需不足的现实，采取了积极
的财政政策和稳健的货币政策，保持了经济的稳定增长以及就业的稳定；二是以多种
手段鼓励发展对就业有较大贡献的中小企业，并通过进一步的改革措施发展非公有制
经济，形成了新的就业增长点；三是针对特殊人群实施了特殊的就业保护政策，特别
是对国有企业下岗职工实施了积极的再就业工程，使相当数量的下岗职工顺利实现了
再就业，使多数下岗职工的收入和生活得到了基本保证。 


    ——针对突出的就业结构矛盾，积极推进就业转移 


    针对不同所有制之间的就业结构矛盾，最重要的政策措施是全面推进社会保障体
制的改革，特别是将养老保险、医疗保险扩展到非公有制领域，以解除国有部门职工
向非国有领域转移的后顾之忧。同时对如何补偿旧体制下国家对老职工的“贡献扣除
”，也进行了积极的探索。针对城乡之间的就业结构矛盾，除积极发展非农产业及小
城镇，推进农村剩余劳动力就地转移外，也开始对户籍等制度进行调整，降低劳动力
转移的壁垒。对部分地区就业压力过大的问题，中央政府采取了及时的财政转移支付
手段。对部分劳动者就业竞争力不足的问题，政府积极组织起就业培训项目，甚至由
政府出资进行就业援助。此外，失业保险制度也得到了较快的发展。 


    ——采取各种政策措施控制收入差距的扩大趋势 


    一是逐步建立和完善市场规范，尽量消除初次分配领域的不合理问题，尤其是大
大强化了打击各种非法收入的力度；二是积极对高收入实施调节，出台了个人收入所
得税和利息税，并逐步加大了征收与监管力度；三是不断调整收入分配政策，比如推
进住房分配货币化，逐步提高行政机关、事业单位职工工资水平以及离退休人员的退
休金水平等；四是强化对低收入群体的保护。在城镇，全面实施了城市居民最低生活
保障制度，并不断提高保障标准。在农村，进一步强化了扶贫工作，一些有条件的地
方建立了农村居民最低生活保障制度。此外，还采取了一些非常有力的特殊措施，对
特殊困难群体实施保障。例如城镇实行的“两个确保”，在保证国有企业下岗工人和
离退休人员的基本生活问题上发挥了重要作用。 


    ——积极协调劳资关系，强化对雇员利益的保护 


    有关政策措施主要集中在两个方面。一是加强劳动立法和监督。自90年代以来，
中国先后出台了《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国企业劳动争议处理条
例》、《禁止使用童工规定》、《集体合同规定》、《企业最低工资规定》、《国务
院关于修改<国务院关于职工工作时间的规定>的决定》以及涉及职工养老保险、医疗
保险、工伤保险、女职工生育保护等一系列旨在保护雇员利益的法律法规，并逐步强
化了劳动监察工作。二是进一步加强了工会建设，全面推进工会在反映和维护职工权
益、协调劳动关系等方面的作用。1992年中国通过了《中华人民共和国工会法》；1998
年10月又通过了《中国工会章程》；2001年10月27日，第九届全国人民代表大会常务
委员会第二十四次会议做出了《关于修改〈中华人民共和国工会法〉的决定》，对原
有的工会法进行了修正，进一步明确了维护职工合法权益是工会的基本职责，使其更
加适应新形势下的要求。目前，除国有部门外，工会组织已经在越来越多的非国有企
业建立起来。 


    ——加强社团和社区建设，促进社会整合 


    近年来，中国政府已经认识到社会团体在社会管理中的重要桥梁和纽带作用，出
台了一系列促进社团发展的政策。社会团体的数量和规模在急剧增加，在社会公益事
业及各种社会活动中的作用日趋增大。与此同时，针对改革以来社会组织形态方面的
变化，特别是部分社会成员边缘化的趋势，近年来中国政府开始加强社区建设，力图
将社区构造成为政府与民众之间的桥梁。社区在参与社会管理、为居民提供各种服务
等方面的作用逐步提高。 


    （二）中国现行社会政策体制还难以适应加入世贸组织的要求 


    虽然中国政府近些年来在保护弱势群体、缓解社会矛盾等方面进行了很多努力并
取得了很大成效，但总体来说，面对加入世贸组织初期中国社会可能遇到的巨大挑战
，现行的体制还不能适应新形势的要求，尤其是不足以对弱势群体提供充分和有效的
保护。 


    ——劳动力流动的制度障碍依然存在，就业服务明显不足 


    在城乡之间和地区之间，户籍制度以及由此派生出来的各种歧视性政策对劳动力
流动的消极影响依然存在。尽管近年来政府加大了户籍制度改革的力度，但是劳动力
在乡村与城市之间以及地区之间流动的时候，户籍问题仍然是他们在福利待遇、子女
入学等方面遭遇歧视性政策的根源。这不仅增加了劳动力转移成本，致使转移后的城
镇就业普遍缺乏稳定性，也使流动就业人员在经济和社会地位方面处于边缘状态，派
生出许多社会矛盾。 


    在不同所有制之间，由于目前社会保险体系尚未实现广覆盖，许多非公有制的经
济组织仍然没有纳入制度化的保障体系。同时，以单位作为行为主体，并以其所占有
的资产来补偿旧体制下国家对老职工的“贡献扣除”，即对老职工“国有身份”的赎
买，进展也不顺利。因此，劳动力在不同所有制之间的流动，特别是从国有部门向非
国有部门的转移时，依然存在障碍。 


    面对加入世贸组织后由于经济结构调整产生的、行业之间的就业转移问题，政府
提供的就业信息、职业转移培训、就业指导等方面的服务极为重要，但目前还不能满
足需要。 


    上述问题的存在，严重阻碍就业问题的解决。其中受影响最大的无疑是在劳动力
市场竞争中处于弱势地位的人。如果搞得不好，有可能形成一个被劳动力市场彻底排
斥的长期失业群体。 


    ——收入分配体制仍然存在突出矛盾 


    改革以来的收入分配体制改革比较彻底地打破了以平均主义为主要特征的计划分
配体制，充分地调动了广大社会成员的积极性。但新的、适合市场经济体制要求、有
利于社会稳定的分配体制和分配格局还远没有形成。主要矛盾集中在两个方面。一是
行政力量该退出的领域没有完全退出，该市场化的领域没有充分市场化，初次分配领
域的秩序仍然十分混乱。二是该强化的政府职能没有强化。政府既不能有效地维护市
场秩序，也未能有效地实施再分配，某些形式的再分配甚至带有“逆向调节”特征。
 


    收入分配领域中的突出矛盾无疑会严重影响弱势群体的利益。一方面，他们本身
就是不公平竞争的利益受损者；另一方面，在可供分配资源相对有限的情况下，收入
差距的持续扩大很有可能导致其收入和生活水平的绝对降低。值得注意的是，收入分
配领域的上述矛盾近年来有逐步加剧之势。 


    ——对低收入群体的援助制度尚有待完善 


    在城镇，目前对低收入群体的保护制度主要是失业保险制度和城镇居民最低生活
保障制度。现行失业保险制度的最突出问题一是未能够实现广覆盖，很多人尤其是从
非国有部门失业的人员难以进入该体系；二是鉴于可能的高失业以及就业的不规范等
问题，失业保险制度本身能否支撑下去抑或能否发挥有效的保障功能都值得进一步研
究。城镇居民最低生活保障制度进展较快，但也有一些值得注意的问题。一方面是投
入不足。最低生活保障是以地方政府为主实施的，由于经济发展水平存在差异且没有
有效的财政转移支付，保障标准的确定通常是根据地方财政能力而非实际需要，一些
地方有关享受保障的条件也较为苛刻；同时，目前的城市居民最低生活保障基本还只
是保障衣食需要，而对于贫困群体的医疗、教育等其他基本生活需要还普遍没有涉及
。此外，具体组织管理方式、保障对象的确定等等也存在较多的随意性。总体来看，
仍有相当数量的贫困人口得不到有效保障。 


    在农村，虽然连续多年的扶贫已使大量贫困人口脱贫，但仍有相当数量的农村人
口处于贫困状态或接近贫困的边缘。对于这些长期发展中积淀下来、大多处于经济落
后地区的最困难的群体，目前尚未形成包括财政转移支付在内的、稳定的救济、援助
机制。加入世贸组织初期，由于农业可能面临的严峻挑战，如果不及时进行政策调整
，农村贫困人口的数量还有可能出现新的增长，贫困程度也有可能进一步加深。 


    ——法律法规建设落后于劳动关系方面的变革 


    面对入世以后更加复杂的劳资关系，现有劳动法规建设仍明显滞后。 


    一是在劳动合同、劳动争议及仲裁等方面存在不少法律、法规上的空白点。例如
涉外劳资关系。由于缺乏法律依据，目前政府在很多情况下仍然依靠行政手段来解决
问题。二是已有的法律法规也很不规范。比如很多法律法规中虽然规定了劳资双方的
责任、义务等等，但在违约责任及处理等具体问题上则没有可操作的规定。三是有法
不依、违法不究或不公平执法等问题仍普遍存在。 


    应当在协调劳资关系方面发挥重要作用的工会，其自身建设也明显滞后，迄今为
止，仍有大量的非国有经济组织没有建立工会，雇员无法通过工会组织进行利益表达
并与雇主进行协商对话。已经建立起来的工会，其职能和角色定位也存在很大问题。
相当多的工会组织，特别是非国有部门的工会组织，不仅代表不了雇员利益，甚至反
过来维护雇主利益。 


    在劳资关系日趋复杂特别是劳动力供给压力过大的情况下，法律法规建设和工会
发展的滞后显然难以保护处于弱势地位的劳工利益。因此，很可能导致普遍的劳资关
系紧张，损害劳资双方的利益并对社会稳定构成威胁。 


    ——有效的社会整合机制仍尚未形成 


    尽管政府已经认识到了社会中间组织在实现政府与公众沟通，以及促进不同群体
之间对话等方面的重要作用，但总体来看，中国社会中间组织的数量太少，整体发育
水平不高。能够代表弱势群体、及边缘化群体利益的社会中间组织则几乎不存在，远
不能适应形势发展的需要。另外，现有社会中间组织对经济与社会生活的参与程度较
浅，很多社会中间组织还具有明显的政府色彩，有些甚至带有明显的趋利化倾向。 



    社区建设近年来发展较快。强化社区建设，将社区构造成为政府与公众之间桥梁
，并成为边缘化群体组织基础的思路也较为流行。但问题是，目前社区的组织管理能
力、对公众意愿的代表能力毕竟是非常有限的，而且社区内部成员往往具有不同的利
益和价值取向，总体上还没有能力成为缓冲政府与公众关系的平台，自然就更没有能
力组织不同群体间的协商对话了。 


    在社会生活组织方式迅速变革的背景下，社会中间组织发育不足以及社区本身存
在的缺陷，无疑会使社会整合特别是对弱势和边缘群体的保护与整合变得更加困难。
长此以往，不仅部分社会成员的边缘化趋势会加剧，整个社会也有可能陷入无政府状
态。 


    （三）强化对弱势群体的保护应当成为今后社会政策的重点 


    为了保持社会稳定和经济的可持续发展，全面强化对弱势群体的保护，防止社会
矛盾激化无疑应当成为入世初期的社会政策重点。基本的政策目标应主要集中于两个
方面： 


    一是要尽可能保证绝大多数人在加入世贸组织后的经济与社会权利不受损失，尤
其要防止出现利益绝对损失群体。二是对于那些在经济上以及在政治和社会关系中处
于相对弱势的群体，要进行援助与保护，尽可能消除贫困及边缘化问题。必须着重采
取的政策措施包括： 


    1、要特别关注就业问题 


    ——切实将扩大就业、降低失业率作为最基本的政策目标 


    首先仍必须保持国民经济有较高的增长速度，经济总量的增长是扩大就业的基础
。第二，鉴于我国人口众多、就业压力过大的特定国情，即使维持较高的经济增长速
度，失业率也有可能保持在较高的水平上，所以必须充分发挥政府的调控职能，千方
百计地扩大就业机会。一是要以多种方式促进中小企业发展。国际、国内经验证明，
中小企业在促进就业方面具有非常重要的作用；二是要通过综合调控政策，在一般产
业发展中鼓励、推广劳动密集型的技术路线，同时，对于那些有利于就业，但在竞争
中特别是在国际竞争中处于弱势地位的产业，给予合理保护；三是实施一些针对企业
的调控政策，比如对集中过量裁员的企业给予一定的经济处罚，对有较大就业贡献的
企业给予一定税收、信贷方面的优惠等等。 


    ——扫除体制障碍，强化就业服务，推进劳动力结构性转移 


    为了减少农村剩余劳动力向城镇转移的阻力，应加快户籍及相关制度方面的改革
，逐步在就业、生活等方面给进城农民以“市民待遇”。即使顾及城镇就业压力而不
得不进行就业调控，也不应以对农民的歧视性政策为基础。 


    扫除不同所有制企业之间劳动力流动的体制障碍，是解决国有经济部门冗员问题
的根本出路。为此要加快养老、医疗等社会保障制度改革，使其尽快覆盖各种所有制
类型的企业；同时要努力解决非国有部门在劳动时间、劳动保护及劳动报酬等方面存
在的损害劳动者权益的问题，解除国有部门劳动力向非国有部门转移的后顾之忧。此
外，要更加妥善地处理旧体制下形成的劳动关系，避免以国有企业老职工为代表的特
定群体利益在改革过程中损失过度。 


    鉴于目前不同行业间存在的就业结构矛盾，以及加入世贸组织后面临的结构调整
压力，单纯依靠市场力量来实现就业转移是不现实的。必须以政府和社会力量为主，
强化信息发布、职业培训、职业介绍等方面的就业服务。基本就业信息发布、就业指
导等项服务应由各级政府无偿提供。职业介绍与职业培训等，应主要由非营利的公益
机构来承担。可考虑结合政府机构改革和事业单位改革，以现有的社团组织和有关事
业单位为基础，由政府提供政策、资金上的支持，培育出非营利的公益性职业介绍及
培训体系。 


    ——对特殊领域的失业问题要有特殊的政策 


    针对特定领域的高失业问题以及特定失业群体，应积极采取以政府投入为主，开
辟“第二劳动力市场”的手段来处理，避免高失业人群被固定下来。比如结合大规模
基础设施建设和环境保护项目建设，实施以工代赈等等就是比较有效的方式。30年代
美国的“罗斯福新政”、东西德国合并后德国政府处理原东德地区的高失业，都采取
过类似的处理办法，并取得了明显的成效。鉴于某些地区的财政能力不足，应强化中
央财政的转移支付制度。 


    ——尽快建立并完善就业调查和监测体系 


    为了防范因失业增加而导致的社会矛盾激化，应尽快建立规范的就业调查和监测
体系，以动态方式监测劳动力供给与需求在总量及结构等方面的变化规律。有关统计
指标及统计方法也应尽可能与国际惯例接轨，以便能够及时得到信息反馈，掌握真实
情况，为决策和相关政策调整提供可靠的依据。 


    2、认真解决收入分配矛盾，强化对低收入群体的保护 


    ——切实保护低收入群体的基本生活 


    由于就业总量矛盾过于突出，而且收入差距在短期内难以控制，所以必须建立更
加有效的基本生活保障体系，确保所有社会成员的基本生活，以防止现有的贫困问题
加剧和大规模贫困问题的出现。 


    除通过扩大就业实施积极的扶贫手段外，应进一步加强对贫困群体的直接救济与
援助力度，切实解决好贫困人口的基本生活。在城镇，应进一步完善城市居民最低生
活保障制度，加大各级政府财政投入，对部分困难地区实施更有力的转移支付，同时
进一步规范与完善最低生活保障方式与手段。可以考虑将失业保险、下岗人员的基本
生活保障与城市最低生活保障并轨，以社区为基础，建立不以就业状态为依据，而是
以实际生活水平为依据的一体化社会救济体系，确保低收入居民的基本生活，同时积
极稳妥地推进基本医疗及教育援助。在农村，除继续强化对贫困地区的扶贫工作外，
对非贫困地区贫困人口的扶贫工作也应加强。应在有条件的地区建立和推广农村居民
最低生活保障制度，逐步使农村扶贫制度化和规范化。鉴于各种自然灾害对农村贫困
的影响较大，还应积极探索更为有效的灾民救助制度和救助方式。 


    ——进一步完善收入分配体制，强化打击非法收入的力度 


    在全面强化对低收入居民保护的同时，必须进一步完善收入分配体制。在初次分
配领域要进一步规范市场秩序，营造公平的竞争环境；同时要强化对高收入的税收调
节，并完善其他各种再分配制度。需要强调的是，要把加大对各种非法收入及各种腐
败行为的打击力度，作为规范初次分配秩序的重要任务。因为非法收入不仅是导致居
民收入差距悬殊的重要因素，也是公众特别是弱势群体不满的主要原因。对非法收入
的打击不仅可以缓解收入分配领域的矛盾，也是缓和公众情绪的有效手段。 


    3、加强法制和工会建设，规范劳资关系 


    ——转变政府职能，加强法律法规建设 


    加入世贸组织后，政府职能必须尽快由直接实施就业安置和就业管理，转向依法
对劳动力市场特别是劳资关系进行规范、协调和监督，重点是保护劳动者的合法权益
。为此，首先要全面转变观念，明确政府的角色定位。其次要加快立法步伐，尽快填
补有关法律空白，比如尽快出台适用于各类企业的统一的《劳动合同法》等。尽快修
正不符合国际惯例或不符合新形势要求的法规，使政府对就业管理和对劳资关系的协
调全面纳入法治的轨道。第三要在全面提高执法队伍素质的基础上加大执法力度，改
进对劳动力市场的监管方式和管理办法。 


    ——进一步强化工会作用，保护劳动者的合法权益 


    为了保护劳动者的合法权益，应进一步推进工会建设，在中国境内的所有企业中
广泛建立起工会组织。同时要改进工会的组织方式，推进工会的职能转变，使工会成
为真正代表劳动者利益的组织，在协调劳资关系，维护职工合法权益（包括工资、福
利、劳动保护、受教育权利和民主地位等）方面发挥应有的作用。 


    4、加快社会管理体制改革，建立有效的利益整合机制 


    ——鼓励社会中间组织发展，建立政府与民间的对话渠道 


    面对加入世贸组织以后日益复杂的社会阶层结构，应当加快政治体制和社会管理
体制改革，促进政府和不同利益群体的沟通与交流，为不同的利益群体创造进行利益
表达和政治参与的制度化渠道。一个应认真考虑的思路是全面改革发展工会、行业协
会、职业协会等可以以较强利益纽带将公众组织起来的、自治的社会中间组织，给予
其协调内部关系、依法进行共同意志表达、调解与其他组织之间关系等职能和权力，
并使之成为民主建设的基础。对其活动方式，应主要考虑以法律形式规范，而不是政
府以行政手段控制。国内外经验都表明，要保持社会的整合、稳定，规范、有效的社
会中间组织是不可少的，否则，很难避免无政府状态并进而产生地下组织，或形成政
府与公众关系的持续紧张。 


    ——积极培育民间社会服务组织，发挥民间力量的整合作用 


    对于边缘化的社会成员，诸如工会、行业协会、职业协会等正式的社会中间组织
，在短期内难以将他们全面包容进来，而仅仅依靠政府的力量对他们实施保护又远远
不够。所以，必须充分调动社会的力量，通过发育非营利的民间社会服务组织，来承
担整合弱势群体及边缘化社会成员的职能。例如民间资金募集组织、维护弱势群体权
益的法律援助组织，为弱势人群提供心理咨询等服务的社会工作者组织等等。通过发
展政府与它们之间的“伙伴关系”，调动国家和社会两方面的力量来缓解弱势人群面
临的生活压力，释放社会紧张。在这方面，发达市场经济国家的经验值得我们借鉴。
 


    ——进一步转换政府职能，提高政府效率 


    不论在任何国家，对弱势群体的保护都是政府的基本职能。因此，通过政府机构
改革和进一步的制度建设，来规范政府及政府工作人员的行为，转换职能、控制腐败
、提高效率，也是今后需要着力解决的问题。此外，加入世贸组织初期，偶然性与突
发性的群体事件有可能增加。有必要建立起全国性的监测与信息反馈系统，形成制度
化的、自下而上的情况通报制度，以便中央能够及时掌握社会形势和动态，及时做出
必要的反应。 


     


    课题负责人：葛延风 


    本报告执笔人：葛延风、王 旭、田 凯 


    国务院发展研究中心丁宁宁教授对报告进行了修改 
 
 

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