发信人: rhine (有雨无风), 信区: Humanity
标  题: 对建立我国农村社会保障制度几个问题的认识
发信站: 哈工大紫丁香 (2001年04月03日20:57:10 星期二), 站内信件

【 文献号 】97b091
【原文出处】中国社会工作
【原刊地名】京
【原刊期号】199605
【原刊页号】7-9
【 作  者 】刘伟能
【 标  题 】对建立我国农村社会保障制度几个问题的认识
【 正  文 】
    （社会福利与社会进步研究所所长  本刊编委会主任  刘伟能）
            一、建立农村社会保障制度的重要性
    建国４０多年来，我国农村的社会保障事业虽然取得很大的成绩，但是，“由
于
历史的原因，农村社会事业、社会保障和社会管理还比较落后”（《求是》，１９
９
５年第２４期），主要表现是覆盖面小、保障水平低和资金不足，而且没有形成一
个
统一的体系和制度。尤其农村实行家庭联产承包责任制后，使得一些原有的社会保
障
项目受到削弱，而新的制度却还未建立起来，这种社会发展事业滞后于社会经济增
长
的状况，无疑对整个农业的发展和农村的稳定带来一定的影响。
    进入９０年代以来，我国农村经历着一场深刻的变革。这种变革不仅涉及到经
济
结构的改变，同时也涉及到社会生活方式的改变。农民——作为农业生产的主人，
在
承受各种风险时，自然期盼着一种社会保障制度来维持其生活的稳定；同时，农村
社
会结构的变化还引发了一系列问题，如乡镇企业的发展，农村劳动力的流动与转移
，
计划生育政策的实施，小城镇建设，农村人口老龄化的到来，等等，这一切都要求
建
立相应的社会发展事业与之相适应。
    特别应当引起人们高度重视的是，当前中国农村经济发展不平衡和农民收入差
距
的扩大，还有６０００多万农民的温饱问题未得到解决，就是在一些比较富裕的地
区
，也存在一部分农民处于贫困状况的问题，特别是其中部分特困户和残疾人，生活
更
加困难。农村面临的扶贫济困的任务仍相当繁重。
    邓小平同志指出，农民多是中国现代化建设的特点，农村安定、富裕，国家才
能
稳定和发展。他还特别强调，要切实保障农民利益，调动农民积极性。这些重要的
论
述，正是今天我们研究农村社会保障的重要指导思想。中国是一个农村人口占绝大
多
数的国家，农业在国民经济中占举足轻重的地位。农村的情况如何，农民的问题解
决
得好不好，他们的切身利益是否得到保障，都直接关系到整个农业的进步与发展，
关
系到我国实现四个现代化的进程和社会的稳定。只有站在农业在国民经济中战略地
位
的高度，来研究和看待农村社会保障问题，才能充分认识这一问题的重要性。
            二、建立农村社会保障制度的指导思想和基本原则
    从当前中国农村经济发展水平以及城乡二元经济结构的特点来看，现阶段中国
农
村的社会保障总的来说只能是低水平的保障，或者说维持基本生活的保障。但就其
社
会保障的范围来说，在解决最困难群体基本生活需求的同时，对农村中由于社会经
济
结构不断发生变化而带来的新的矛盾和新的社会问题，从维护农村的稳定和促进农
业
生产出发，应当有它更广泛的防范性。在总体框架上，中国农村社会保障应当是建
立
一种家庭自我保障、国家集体保障和社会互助保障三者相结合的保障模式。
    家庭保障是我国社会保障的传统优势和特点。特别在农村，它是同家庭联产承
包
责任制这种经济形式相适应的保障主体。一般情况下，农民的生老病死问题主要依
靠
家庭自我保障来解决。这点无论在政策的制定上还是对农民进行思想教育时，都必
须
十分明确。
    在强调家庭自我保障的同时，丝毫不能忽视国家、集体保障的作用，因为从社
会
保障本身的性质来说，既然是体现一种政府行为，那么无论城乡都应当坚持这一原
则
。在农村主要是：（１）农村中有一部分人，如五保户、特困户、残疾人等缺乏或
者
没有家庭自我保障的能力；（２）还有一部分人，如烈军属、伤残军人等按国家政
策
规定应从政府或集体中得到一部分津贴和补助；（３）因生产条件、自然灾害和其
他
原因造成的一部分贫困户，在摆脱贫困的过程中，必须得到政府的救助；（４）农
村
社会和经济结构发生变化，部分农民赖以生存的生产条件和经营手段一时发生了改
变
而无条件自保等等。
    社会互助是农民自发组织起来的一种互济互助的保障形式。特别是在一些经济
比
较落后，集体经济又不够发达的地区，为了及时解决生产和生活中的困难，农民通
过
各种互助形式来求得一定的物质保障。这种社会互助在农村社会保障中有着积极和
现
实的意义，它可以弥补国家、集体保障的不足，对一些临时性、突发性的小型灾害
和
困难可以及时提供一些帮助，发扬这种互济互助的精神对加强农村中的团结和社会
主
义精神文明建设都有积极的影响。
    关于农村社会保障的原则，主要应考虑以下几点：
    （一）与农村经济发展水平相适应的原则。中国农村经济发展水平不同，各地
差
距较大，农村社会保障在原则、项目、范围基本一致的前提下，各地根据自己的实
际
情况，在标准、水平、方式等方面允许存在一定的差别。而且农村社会保障的标准
应
该是动态性的，它要随着农村经济的发展而不断进行适时的调整。
    （二）普遍实用的原则。作为一种保障制度，它必须体现“普遍性”、“保障
性
”等这样一些特征。虽然现在我们开展的某些项目只能对部分人提供保障，但整个
社
会保障应该是面向全体农村居民。
    （三）资金由国家、集体、个人共同负担的原则。根据城乡差别的状况，农村
社
会保障的资金在国家承担必要的部分和制定相应的政策的同时，更多地要依靠集体
和
个人来负担。
    （四）现金、实物和福利服务相结合的多层次、多方式的保障原则。
    （五）维持农民基本生活需求的原则。
    （六）权利与义务相一致的原则。
    （七）整体设计、分步实施、统一管理、协调发展的原则。
            三、农村社会保障的基本内容和基本框架
    农村社会保障的基本内容是什么，它的基本框架应如何确立，这是规划农村社
会
保障体系的最具实质性的部分。思考这一问题应从两方面的情况出发，一是依据十
四
届三中全会以来国家对整个社会保障体系建立的框架设计；二是农村的实际需要和
建
国以来已经开展和正在开展的各项社会保障措施，把这二者结合起来加以研究，才
能
走出一条符合我国国情和农村实际的规范化、法制化的农村社会保障道路。我国农
村
社会保障的基本框架应主要包括以下几个方面：
            〈一〉农村社会养老保险
    养老保险是当今世界各国社会保障制度中普遍推行的重要项目。中国农村有九
亿
人口，农村养老问题应当成为一个主要问题加以研究。自民政部在农村开展养老保
险
试点工作以来，普遍受到农民的欢迎，发展迅速。目前全国有１４００多个县（市
、
区）开展了这项工作，参保人数已达５０００万农民（包括乡镇企业职工），养老
保
险积累资金已达４０亿。
            〈二〉农村社会救济
    农村社会救济主要包括救灾救济和扶贫。中国是一个自然灾害多发的国家，每
年
各种自然灾害对农村造成的损失都很大。以１９９５年为例，受到灾害影响的人口
达
２．４亿人，各类直接损失１８６３亿元，中央和地方各级政府拨出灾民生活救济
费
２３．５亿元，使全国４０００余万灾民在吃、穿、住、治病等方面得到救济。
    除了救灾工作，社会救济是农村一项范围更广的工作。其基本对象为五保户、
贫
困户、残疾人以及其他困难群众。除五保工作过去建立一些制度，其它的救济工作
还
没有形成一套规范的办法，而且普遍存在标准偏低、资金不足和覆盖面窄的状况。
这
是当前新形势下农村社会救济工作面临的主要任务。现在全国一些地区在农村采取
建
立最低生活保障线的社会救济制度，从已试点的情况看，建立农村最低生活保障制
度
，是农村社会救济工作的一个突破，其特点是救济面广（面对全体农民）、救济工
作
规范（有严格的审批程序）、救济方式灵活（动态式管理）和救济工作及时（主要
由
村一级来操作）。
    关于扶贫工作。改革开放以前，我国贫困人口达１．５亿人。截止“七五”末
期
，全国贫困人口减少至６５００万人，李鹏总理在八届人大四次会上宣布，到本世
纪
末，中国要消灭绝对贫困，这意味着今后五年每年要解决１５００万人的脱贫问题
，
任务十分繁重。
    现在有不少地方把救灾、扶贫和救济三者结合起来，采取各种措施加以解决，
取
得一定的成效。
            〈三〉优抚安置
    优待、抚恤和退伍军人安置是一项特殊的保障，已列入国家整个社会保障体系
之
中。这是一项涉及国防建设和农村稳定的十分重要的工作。
    党和国家对优抚安置工作一贯十分重视，无论是资金的投放和政策的扶持上都
做
了大量的工作。但仍存在一定的问题，主要是：（１）补助标准偏低。（２）革命
残
疾军人、特别是三等以下的残疾军人看病就医难的问题未得到彻底解决。（３）军
人
优待金主要实行乡统筹，这样产生的结果是统筹面窄，造成部分贫困乡镇负担过重
。
（４）复员退伍军人安置难，城镇尤为突出。
    为了很好地解决这些问题，目前一些农村正进行这方面的改革尝试。主要做法
是
：１、通过国家和地方财政，适当增加抚恤对象的补助；２、扩大统筹范围，由乡
统
筹逐渐过渡到县统筹；３、建立农村最低生活保障线的地方，优待抚恤金不计算在
家
庭收入范围之内，以提高这部分人的生活水平；４、建立优待抚恤基金，依靠社会
力
量弥补资金的不足；５、退伍兵和志愿兵的安置工作采取各种措施加以解决。
            〈四〉社会福利
    社会福利是社会保障中一项不可缺少的内容。结合中国农村的实际，把社会福
利
和服务结合起来，对促进社会全面发展和加强社会主义精神文明建设有着积极的意
义
。
    社会福利一般是政府推行的福利政策、福利设施和社会的公益事业等。由于我
国
农村人口众多和幅员辽阔，政府不可能在这方面给予更多的投入，主要依靠地方、
集
体和社会的力量来逐步加以解决和完善。
    现在农村福利设施主要是县、乡、村各级兴办的敬老院、福利院、光荣院，有
的
地区还建立卫生院、医疗站，解决农民看病难的问题，经济较发达的地区还兴办其
它
一些文化娱乐设施和福利事业。现在不少农村把建立一厂（福利厂）一院（敬老院
）
作为乡、村两级主要的福利事业来抓，特别是福利企业，成为社会保障资金来源的
一
个重要渠道，有的村靠一个福利企业改变了贫困落后面貌，有的乡镇用福利企业一
部
分利润投入社会保障事业中来，减轻了农民的负担。乡（镇）、村福利企业的兴办
，
不仅使残疾人就业得到了保障，同时也增加了农民的收入，壮大了农村集体经济。

    把社会化服务纳入社会保障中来，首先是进一步发扬中华民族敬老爱幼、扶困
济
贫的传统美德，发扬邻里之间和睦相处、相互关心的友爱精神，营造一种良好的社
会
氛围。社会化服务还有一个作用就是为农村居民提供各种生活方便，特别是婚丧喜
庆
活动，通过有组织的社会化服务，起到移风易俗、树立新风的作用。
    以上四个方面是建立农村社会保障制度的基本内容和基本框架，还有一些问题
，
如农村医疗保险问题等，今后都要加以认真研究，并逐步把它们纳入整个保障体系
中
来。
            四、农村社会保障资金的筹措问题
    资金的筹措是建立农村社会保障制度的关键，必须认真加以研究和解决。
    首先，要增加国家的投入，即从中央到地方各级财政的投入，特别在实行财税
体
制改革的今天，各级地方财政对本地社会保障的投入尤为显得突出和重要。
    其次，增加集体的投入，在某种意义上讲应当是资金来源的主要渠道。当前农
村
集体经济发展不平衡，有的较强，有的较弱，不论是什么情况，集体经济中一部分
积
累应当反馈到社会保障事业中来。
    第三，农民个人的负担。农民必须交纳一定的社会保障金，特别是农民的养老
保
险和农村的统筹部分，养老保险金不必说了，就是各种统筹在一定的时期内还不能
取
消，有人建议用税收的形式来解决原来属于统筹范围的那部分资金问题，目前看来
条
件还不具备。
    不论是各级政府的投入还是集体的投入，最主要的是首先要解决思想上认识问
题
，要把它真正纳入到地方财政的计划之中。从已经试点的许多县、市情况来看，哪
个
地方政府重视了，这项工作就能很好地开展起来，哪个地方政府不重视或不太重视
，
社会保障制度就难以建立。这一点在此不一一列举。
    


--
           海纳百川，
                   有容乃大，
                           壁立千尺，
                                   无欲则刚。    

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