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发信人: trijif (公元前500年 VS 公元1500年), 信区: Hebei
标  题: 医保向“第三类人”开门——青县“新城合”模式调查 
发信站: 哈工大紫丁香 (Wed Apr 11 21:17:33 2007), 站内

【 以下文字转载自 RuralChina 讨论区 】
发信人: trijif (公元前500年 VS 公元1500年), 信区: RuralChina
标  题: 医保向“第三类人”开门——青县“新城合”模式调查 
发信站: 哈工大紫丁香 (Wed Apr 11 21:17:29 2007), 转信

医保向“第三类人”开门——青县“新城合”模式调查 

特约记者 祁胜勇 王立新 发自河北青县

51 岁的梁树岭家住河北青县电影公司宿舍的一所老平房，他原是县缝纫机厂的职工，因
企业破产，于2002 年下岗，6000 元买断工龄的费用，除了缴纳养老保险，没剩下多少。
老梁的妻子没有工作，还有高血压、糖尿病，他的两个女儿，一个上大学，一个上高中。
下岗后老梁在一家饲料厂看大门，每月工资400 元，政府照顾他，每月还有 200 元的低
保，不足 600 元，这便是每月全家所有的进项。

老梁说，一家人最怕的就是生病，有了病就扛着，厉害了到药店自己买点药吃，“不敢住
院啊，我们住不起。”

按国家政策，梁树岭可以参加城镇职工医疗保险，不过下岗后他得自己掏全部保险费，（
为上年当地平均年收入的 7.5% ，一般在岗人员由单位负担 5% ，个人负担 2.5% ），每
年大约 1000 元左右，“我掏不起，其他下岗的工友们也都没参加，太贵了。”

许多下岗无业人员与梁树岭有同样的感受：“我们比农民们还困难，毕竟农民们还有土地
撑着，吃住都不成问题，而且农村消费也低，日子比我们好过。”

23岁的柳见秀在县城开了家理发店，并代卖一些化妆品，每月收入1500元左右，“日子还
凑合，就是怕得病，现在年轻，有病还能扛，上了岁数就不知道了。”

按政策规定，像小柳这样的自由职业者也可以参加职工医疗保险，但每年1000多元的费用
，“还是有些舍不得，商业保险就更贵了。”小柳有些无奈地说。

像老梁和小柳这样的人，被称作医保制度中的“第三类人”。在当下的中国，城镇职工有
基本医疗保险；在农村，新型农村合作医疗也对农民医保有了制度安排，已在全面铺开之
中。唯有城市里职工群体之外的其它城镇居民——城镇个体工商户、无业人员、职工家属
、农民工、未成年人等成了医保制度的“被遗忘的角落”，而恰恰这个群体是城市里最脆
弱的群体，有的甚至比农民还要贫弱。

“第三类人”到底有多少？最新数据显示，截至2006年底，城镇职工基本医疗保险覆盖了
1.57亿人，而全部城镇人口为5.77亿人；也就是说，中国的“第三类人”至少有4亿多人
，其中相当一部分人生活在困窘中。

这样的人群不仅分布在县城里，在一些大中城市，他们也以惊人的数量规模存在着。在石
家庄，我们随机采访的大量无业、下岗人员都表示，他们感觉自己的生活水平和抗风险能
力已远远低于农民，而生病、特别是患大病住院已成了他们最大的生活恐惧。

 

青县试验

2005年，青县成为河北省“新型农村合作医疗”（简称新农合）试点县，全县农民开始参
加合作医疗，看着祖祖辈辈没有医疗保障的农民兄弟也有了“后路”，这些城市居民有些
坐不住了。

青县医保所所长陈曰发介绍说，全县近4万没有单位的城镇居民，只有 200 来人参加了城
镇职工合作医疗保险。“职工医保报销比例高，可以达到70%~80%，用药范围也比合作医
疗大3倍，青县年封顶线为3万。但费用也高，参加的人都是经济条件好的，人数很少。”
 

青县合作医疗管理中心主任孟捷说，也有一些条件好的城市居民上了商业保险，但涉及人
群也不多。

2005 年冬，一场流行感冒，许多人病倒了，青县政协委员、青县大杜庄中学副校长戴书
升发现农民们有合作医疗，干部职工有城镇职工医疗保险，他们中的重症人员都去住院治
疗，而城镇里没有正式单位的无业、个体人员因为经济困难住院的很少，城镇职工家里的
老人和孩子也没有医疗保险。于是，2006 年 2 月，戴书升提交了《非在职职工城镇居民
医疗问题需要关注》的提案。让他没想到的是，提案很快得到了县卫生局的答复，青县“
新型城镇合作医疗”（简称新城合）正在准备推行。在 2005 年 1 月青县推行“新农合
”之前，县里就考虑把城镇没有职工医保的居民并入“新农合”，但经请示上级，答复是
尚没有政策。

在这里，有这样一个事实：新农合是在国家统一政策和部署下进行的，是对上级政令的服
从和执行，而城市合作医疗，则是由县里自己发起，需要自掏腰包。从一组数字里，我们
可以看到这项决策的重量：正在推广中的农村合作医疗，每个农民每年出10元，中央财政
出20元，省、市、县财政各出8、6、6元，而要自己在城镇推行新城合，在国家没有具体
政策、没有上级财政补贴的情况下，财政补贴这一块就全部需要县政府自己来拿，即居民
拿10元，县财政拿40元。经调查统计，该县共有4.2万多名城镇居民符合城镇合作医疗保
障的参合范围，为此，该县财政要拿出160多万元专款。

而青县并不是十分富裕的县，县财政收入在省里只是中游水平，但经过认真考虑后，青县
政府决定还是要把这件事干下去，2006年4月，青县最后决定套用新农合的模式，出台低
水平、广覆盖城市无任何医保人群的“新城合”医疗保障方案，2006年5月1日，该方案正
式施行。

青县卫生局局长刘永宽介绍，青县模式的新城合其实就是复制新农合中的 “家庭账户 + 
大病统筹（住院）模式，具体实现形式=门诊报销 + 住院报销 + 慢性病大额门诊补偿。
参合居民以家庭为单位，每人每年缴纳 10 元（低保人口、特困家庭由县民政局出资），
作为门诊医疗基金，县财政每人补贴40元，作为大病统筹基金。 

刘永宽说，青县模式的显著特点是大病（住院）的起付点（能够报销的最低住院费）压得
很低：乡级（社区）医院 50 元，报销比例为 55% ，县级医院300 元，报销比例为 45%
，县外医院1000 元，报销比例为 40%。2006 年，每个参合居民的报销封顶线为 1.5万元
。 在此基础上，又增加了10 种慢性病大额门诊补偿，这10 种慢性病是肾透析、癌症等
，因为这些疾病即使不住院，每年的花费也是非常巨大的。 

新城合的管理机构、合作方法、报销比例、管理模式都是利用新农合的基础，在城区，居
委会代替了村委会的作用，因为有新农合在农村成功推行的影响，许多城镇居民盼望已久
，开展得很顺利。“考虑城镇居民中老人孩子的比例大，住院几率高，我们计划2007县财
政补贴每人增加 10 元，同时将报销封顶线提高到2万元。” 刘永宽介绍说。

梁树岭全家4口也加入了“新城合”，政府也免掉了每人每年的 10 元钱。6 月初，他病
倒了，住到了社区医院，花了 1100 多元，按 55% 的报销比例报了 600 元，“真没想到
，合作医疗顶了大用。”梁树岭高兴地说。

到2006年底，青县新城合参合人数已达到22033 人，参合率为67.3% 。从2006年 5 月 1 
日到 12 月31日，8个月共有 517 人次住院报销，报销总额为 460055 .58 元，人均报销
 889.86 元。孟捷介绍，青县“新城合”运行以来的基金使用率达78. 32% 。

 

青县“新城合”实验的标本意义

城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗制度，都是政府先行选择试点地、然后在全国
自上而下铺开的社会医疗保险制度。相对而言，城镇居民合作医疗则显得单薄多了，有人
称之为是一种自下而上的“草根探索”。

然而正是这种“草根探索”，使我们不少地方已经开始直面政府在公共利益分配中的责任
担当。青县县委书记赵超英认为，“政府财政政策应当遵循普惠原则，让更多的老百姓受
益，过去我们的社会建设中的主要内容——社会保障一直是缺乏的，其中主要是社会政策
的缺失。”

但要将政策落到实处，除了政策设计理念外，口袋里有多少钱也是关键。青县模式的新城
合对其他地方是否有借鉴意义呢。

除青县外河北省率先开展“新城合”的还有迁安市。迁安市劳动和社会保障局医保科王军
营科长介绍，迁安于 2005 年 7 月实施“新城合”，个人每年缴纳 140 元（低保人员、
学生 60 元），政府补贴 60 元（低保人员、学生 140 元），政府年补贴 200 多万元，
目前有 1 万多人参保，参合率近 70% ，报销比例为 50%~70% ，封顶 3 万元。

显然，迁安市新城合的保障力度和水平要高于青县模式，但正在青县学习参观的一个中等
县的官员说，“迁安我们学不了，太富了，下岗失业人员比例也小。我们的居民如果要每
人每年缴 100 多元，会有好多人负担不起。如果由财政补贴包下来，财政又支付不起。
” 

迁安 68 万人口，2006年的市财政收入达 42 亿元，进入2006年全国百强县，排名位列43
，财政状况在全省名列前茅。而青县 38.7 万人口，2006年的县财政收入只有 4.5 亿元
。 

“我们的财政状况在全省处于中等略偏上水平，财政也有一定紧张，比如每个公务人员的
误餐费每月还有 50 元发不齐。但搞现在的这种新城合，感觉负担不大。”赵超英说。

赵超英介绍，新城合与新农合一样，由卫生、财政、民政、审计、纪检等部门综合管理，
基金是封闭运行的，政府指定的银行管钱不管账，合作管理机构管账不管钱，通过严格的
定期审计保障它的安全运行。

国家新型合作医疗技术指导专家组成员刘永华介绍，国家现在对城镇职工之外的居民的医
疗保障问题，还没有制定出政策，主要是精力、财力的问题，这部分人的医疗保障肯定要
解决，否则不公平，每个群体都应受到国家政策的惠泽。现在青县自己搞起来，而且它又
是一个中等经济状况的县份，所以它成功的经验很有推广价值。

青县的社会、经济发展水平在河北省处于中游位置，而河北省的社会经济发展水平在全国
也处于中游位置，这的确意味着，青县能做到的，全省大部分县市都可以做到，全国大部
分县市也都可以做到。

“很多地方的状况要好于我们。但这个模式不应当是僵死的，应该根据各地情况进行调整
，比如，10 种门诊补偿的慢性病，因为各地的发病率不同，补偿的范围、金额就应因地
制宜。”青县卫生局局长刘永宽说。

像青县一样，国内有不少城市也先后进行了同样的新城合试验。而他们的做法，与青县模
式有着很大的类似性。河南省舞钢市从2006年7月1日开始，该市范围内的4万多名失地农
民、无业人员、下岗职工、学生、幼儿，参加新城合，每人每年缴纳10元钱，政府资助每
人40元钱，开始享有社会医疗保障系统的惠泽。很快参保人数就达到了33755名。安徽金
寨县从2006年11月1日起也开始实施了内容差不多的政策。

几乎在各地新城合探索被人们关注的同时，传来消息：《城镇居民基本医疗保险制度试点
方案》已由劳动和社会保障部等部门草拟完成，有望在全国“两会”后予以公布。试点将
从2007年下半年开始，预计到2009年在全国范围内推开，届时，医保制度将覆盖全国13亿
人口，真正实现“全民医保”。尽管这个方案的详细内容还不得而知，但这已经印证了各
地新城合模式探索的积极价值。

 

“新城合”的路能走多远？

新城合一经推出，立即引起了社会各方面的关注，在诸多肯定的声音中，也有不少人士对
它的前途表示悲观，认为新城合先天不足，能够走多远是个未知数。

人们对新城合的疑问主要集中在三个方面：

一是普惠性和公平性依然不足。有观察人士指出，与有单位的城镇职工相比，农民和“第
三类人”在医保上还在各走各路，两个医保标准并存。很明显，在最高限补助和报销比例
上，现在，城镇职工仍然享受着比农民、无保可参的“第三类人”优厚得多的医保政策。

二是实际效果不大。现在一些地方实行的新城合制度，还只是一种高覆盖低水平的医疗保
障，报销比例偏低，一般不到50%，而且有严格的上限限制，一般上限在1万元左右。这不
能根本改变弱势群体看病难、看病贵的处境。医疗费用、特别是患重病需要到大医院的费
用仍是这个群体最沉重的负担。

三是体制与制度上的缺陷。由于有关政策法规的缺位，合作医疗管理机构目前对医院等医
疗机构监管无据可依，对医院收费过高的问题没有什么办法，而且合作医疗管理机构与医
院等一般都由卫生行政管理部门管理，互相很难制衡。有专家指出，“只有对医疗卫生体
制进行根本性的改革，才有希望走出困境。”“只要医院‘以药养医’、‘开大处方’等
做法不改变，想通过合作医疗减轻人民的就医负担，是不切实际的。”

对这些议论，新城合的实践者们并不完全否定，刘永宽承认：“在目前的状况下，只能说
是缓解，而不是全面解除他们的医疗困境。”

青县一些参合居民也表示，目前，医疗费用、特别是患重病需要到大医院的费用仍太贵了
，有了医保之后感觉减轻了一些，“报销比例更高一些当然更好了。”一些人这样表示着
他们的愿望。

但如果让全体城镇居民都享受城镇职工的医保标准，即便不算每个人缴纳的部分即2.5%（
约300元，到底有多少人会缴不起暂且不论），由财政补贴缴纳其余5%，一年每人最少要
缴700元，政府每年就需要拿出近3000万元，对现在的青县财政来说，是难以承受的，更
何况考虑社会公平性，30万农民也应该包括进来，那财政负担就是一个天文数字了。 

“所以事情还得一步步来。现在感觉主要的困难是合作医疗基金还是偏低，县财政对每个
参保居民补贴 40 元，我们测算现在大病患者的报销比例平均达40%左右，如果补贴每增
加 10 元，报销比例就可以提高 7% ，如果在新城合这一块上级财政补贴能增加 20 元，
就可以达到50%以上。现在各级财政增长比较快，我们相信，随着财政实力的增强，有希
望达到高比例的报销待遇。”刘永宽乐观地说。

河南舞钢市市长王新伟也表示，现在农民和“第三类人”享受的还是水平很低的保障，但
是医保投入基金与舞钢的财政增长会保持同等增长速度，一方面政府加大财政补贴，另一
方面，随着农民和“第三类人”自身收入增加，他们缴纳的基金也保持同步增长，最终目
标是让这部分人也能享受和城镇职工同样的医疗保险。“重要的是，先让他们有保可参，
再逐渐实现全民适用同一个医保标准”。

总体看来，尽管新城合仍有许多不尽人意的地方，但许多人仍认为这是一种积极的探索，
特别是那些已经开始受惠的老百姓，对这个新制度持欢迎态度。毕竟，对中国人来说，全
民医保，是破天荒的第一次。

有评论人士指出，青县新城合模式的标本意义在于：医保首先是覆盖问题，只有广泛覆盖
，让所有的公民享受公共财政的眷顾，才有基本的社会公平，绝不能覆盖一部分公民而遗
漏另一部分公民。

长期以来，我国的各级地方政府是职能单一、苍白的经济建设型政府，各项公共政策近乎
麻木的缺失和空白，对公共福祉的关注被上项目，上GDP等硬指标的热情所淹没。许多公
共服务投入低，且显失公平。因此，尽管这些政府施行的新型城市合作医疗仍有诸多缺陷
，而且未来叵测，但这种向公共服务型政府角色回归的行政理念和积极实践，依然具有积
极意义。




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2004年以来，转型社会空前爆发的社会压力与大国企强势崛起的挤压，加之跨国公司的战略
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