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发信人: mikec (最远的你是我最近的爱), 信区: English
标  题: 二月十七号格林斯潘发表的国情报告3(GRE水平)
发信站: 紫 丁 香 (Thu Feb 24 14:13:11 2000) WWW-POST

Federal Budget Policy Issues 
Before closing, I should like to revisit some issues of federal budget policy 
that I have addressed in previous congressional testimony. Some modest 
erosion in fiscal discipline resulted last year through the use of the 
"emergency" spending initiatives and some "creative accounting." Although 
somewhat disappointing, that erosion was small relative to the influence of 
the wise choice of the Administration and the Congress to allow the bulk of 
the unified budget surpluses projected for the next several years to build 
and retire debt to the public. The idea that we should stop borrowing from 
the social security trust fund to finance other outlays has gained 
surprising--and welcome--traction, and it establishes, in effect, a new 
budgetary framework that is centered on the on-budget surplus and how it 
should be used. 

This new framework is useful because it offers a clear objective that should 
strengthen budgetary discipline. It moves the budget process closer to 
accrual accounting, the private-sector norm, and--I would hope--the ultimate 
objective of federal budget accounting. 

The new budget projections from the Congressional Budget Office and the 
Administration generally look reasonable. But, as many analysts have 
stressed, these estimates represent a midrange of possible outcomes for the 
economy and the budget, and actual budgetary results could deviate quite 
significantly from current expectations. Some of the uncertainty centers on 
the likelihood that the recent spectacular growth of labor productivity will 
persist over the years ahead. Like many private forecasters, the CBO and the 
Office of Management and Budget assume that productivity growth will drop 
back somewhat from the recent stepped-up pace. But a distinct possibility, as 
I pointed out earlier, is that the development and diffusion of new 
technologies in the current wave of innovation may still be at a relatively 
early stage and that the scope for further acceleration of productivity is 
thus greater than is embodied in these budget projections. If so, the outlook 
for budget surpluses would be even brighter than is now anticipated. 

But there are significant downside risks to the budget outlook as well. One 
is our limited knowledge of the forces driving the surge in tax revenues in 
recent years. Of course, a good part of that surge is due to the 
extraordinary rise in the market value of assets which, as I noted earlier, 
cannot be sustained at the pace of recent years. But that is not the entire 
story. These relationships are complex, and until we have detailed 
tabulations compiled from actual tax returns, we shall not really know why 
individual tax revenues, relative to income, have been even higher than would 
have been predicted from rising asset values and bracket creep. Thus, we 
cannot rule out the possibility that this so-called "tax surprise," which has 
figured so prominently in the improved budget picture of recent years, will 
dissipate or reverse. If this were to happen, the projected surpluses, even 
with current economic assumptions, would shrink appreciably and perhaps 
disappear. Such an outcome would be especially likely if adverse developments occurred in other parts of the budget as well--for 
example, if the recent slowdown in health care spending were to be followed 
by a sharper pickup than is assumed in current budget projections. 

Another consideration that argues for letting the unified surpluses build is 
that the budget is still significantly short of balance when measured on an 
accrual basis. If social security, for example, were measured on such a 
basis, counting benefits when they are earned by workers rather than when 
they are paid out, that program would have shown a substantial deficit last 
year. The deficit would have been large enough to push the total federal 
budget into the red, and an accrual-based budget measure could conceivably 
record noticeable deficits over the next few years, rather than the surpluses 
now indicated by the official projections for either the total unified budget 
or the on-budget accounts. Such accruals take account of still growing 
contingent liabilities that, under most reasonable sets of actuarial 
assumptions, currently amount to many trillions of dollars for social 
security benefits alone. 

Even if accrual accounting is set aside, it might still be prudent to eschew 
new longer-term, potentially irreversible commitments until we are assured 
that the on-budget surplus projections are less conjectural than they are, of 
necessity, today. 

Allowing surpluses to reduce the debt to the public, rather than for all 
practical purposes irrevocably committing to their disposition in advance, 
can be viewed as a holding action pending the clarification of the true 
underlying budget outcomes of the next few years. Debt repaid can very 
readily be reborrowed to fund delayed initiatives. 

More fundamentally, the growth potential of our economy under current 
circumstances is best served, in my judgment, by allowing the unified budget 
surpluses presently in train to materialize and thereby reduce Treasury debt 
held by the public. 

Yet I recognize that growing budget surpluses may be politically infeasible 
to defend. If this proves to be the case, as I have also testified 
previously, the likelihood of maintaining a still satisfactory overall budget 
position over the longer run is greater, I believe, if surpluses are used to 
lower tax rates rather than to embark on new spending programs. History 
illustrates the difficulties of keeping spending in check, especially in 
programs that are open-ended commitments, which too often have led to larger 
outlays than initially envisioned. Decisions to reduce taxes, however, are 
more likely to be contained by the need to maintain an adequate revenue base 
to finance necessary government services. Moreover, especially if designed to 
lower marginal rates, tax reductions can offer favorable incentives for 
economic performance. 

Conclusion 
As the U.S. economy enters a new century as well as a new year, the time is 
opportune to reflect on the basic characteristics of our economic system that 
have brought about our success in recent years. Competitive and open markets, 
the rule of law, fiscal discipline, and a culture of enterprise and 
entrepreneurship should continue to undergird rapid innovation and enhanced 
productivity that in turn should foster a sustained further rise in living 
standards. It would be imprudent, however, to presume that the business cycle 
has been purged from market economies so long as human expectations are 
subject to bouts of euphoria and disillusionment. We can only anticipate that 
we will readily take such diversions in stride and trust that beneficent 
fundamentals will provide the framework for continued economic progress well 
into the new millennium. 



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