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标  题: 唐代监察体制的变革
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【论文标题】唐代监察体制的变革

【论文来源】《《福建师范大学学报》：哲社版》

【论文期号】200103

【论文页号】38～44

【论文分类】法理学·法史学

【论文作者】胡沧泽

【英文标题】The Change of the Supervisory System of the Tang DynastyHU C
ang-ze(The History Department of Fujian Teachers’University,Fuzhou 3500
07,China)

【作者简介】胡沧泽(1947-)，男，福建泉州人，福建师范大学历史系教授、博士。
福建师范大学历史系，福建

福州，350007

【内容提要】中国的监察制度自秦汉创立，中经魏晋南北朝的发展，到隋唐时期产
生重大的变革。唐代监察体制的变革主要体现在四个方面：首先，监察体制中御史
监察系统的统一和完整，是到唐代才完成的，唐代御史机构完整统一，所属有台、
殿、察三院，分工明确，各司其职，制度健全，职权扩大。其次，监察体制中言谏
监察系统获进一步发展，有专门的言谏机关，谏官种类增加，权力增大，除了言事
谏诤权的行使外，封驳诏书权的健全，加强了宰相间的相互制约和对皇帝决策的监
督。其三，地方监察制度的完备和崇重。其四，监察官吏行使权力的独立性和规范
性为以往历代所不及。唐代监察体制的这些变革，进一步摆脱了门阀士族的羁绊，


体现了皇权不断加强的趋势，使中国封建监察体制趋于合理、完善和成熟。

【英文摘要】The Chinese Supervisory System was founded in the Qin Dynast
y and the Han Dynasty.It

developed in the Wei Dynasty,the Jin Dynasty,the North and South Dynasti
es,and it had a great c

hange in the Sui Dynasty and the Tang Dynasty.In the Tang Dynasty the ch
ange was embodied in fou

r aspects:First,the unification and completion of the Censorate supervis
ory system didn’t finish

until the Tang Dynasty.The Censorate organs were intact and subordinated
 three branches.These t

hree branches had clear division of labor and each one did its duty,what
’s more,they extended  t

heir power;Second,the criticism system in the supervisory system had a f
urther development.It ha

d special criticism organs.There were increasing kinds of dissuasive off
icials and they gained m

ore power.Except the criticism systerm,the correction of the emperor’s
wrong decisions strengthe

ned the mutual restriction in prime ministers and the super-vision towar
ds the emperor’s decisio

ns;Third,the completeness of the local supervisory system;Fourth,the ind
ependence and standard o

f the supervisory officials practicing power excelled ever before.These
changes in the superviso

ry system of the Tang Dynasty further got rid of the blocking - stocks o
f the nobles,and they em

bodied the trend of the increasing emperor power and made the Chinese fe
udal supervisory system

tend to reach perfection.

【关 键 词】唐代/监察体制/变革the Tang Dynasty/Supervisory System/Change


【正    文】

     中国的监察制度自秦汉创立，中经魏晋南北朝的发展，到隋唐时代发生重大的
变革。关于唐代的监察制度，国内外学者根本诚、八重津洋平、张碧珠、李福登、
徐连达、张国刚、池田温等先生已发表了一些很有价值的研究成果（注：主要成果
有：根本诚《‘因话录’にょゐ御史台について》，《早稻田大学大学院文学研究
科纪要》15，1969年。八重律洋平：《唐代御史制度について》，《法と政治》，
21-22卷，1970-1971年。张碧珠：《唐代御史台组织与职权的研究》，台湾《社会
科学杂志》1975年第23期。李福登：《唐代监察制度》，台湾私立台南家政专科学
校，1977年出版。徐连达：《唐代监察制度述论》，《历史研究》1981年第5期。张
国刚：《唐代官制》第四章《监察机关－御史台》，三秦出版社，1987年出版。池
田温：《韩琬‘御史台记’

について》，《布目潮风博士古稀纪念论集--东亚の法と社会》，汲古书院，1990
年5月刊。），本文拟在已有研究成果的基础上，专就唐代监察体制的变革作一探讨
。

    一

     隋唐时期，国家统一，封建国家政治制度有很大的发展，形成了一套比较完备
合理、对后代有重大影响的政治制度，正如柳ｙūｎ＠①在《唐律疏议·序》中所
云： “盖姬周而下，文物仪章，莫备于唐。”监察制度也不例外。唐代监察制度在
继承秦汉、魏晋南北朝监察制度的基础上，又有重大的发展和变革。唐代监察体制
的变革主要体现在四个方面。首先，中国监察制度中御史监察系统的统一和完整是
到唐代才完成的。也就是说，在唐代，中国的监察体制才算发展到比较统一和定型
。

     秦和西汉设御史大夫，掌副丞相，兼管监察。御史府长官御史大夫虽然是最高
监察官，但他同时又是副丞相，作为副丞相必然受到丞相的制约，可见监察权和行
政权尚属混淆，监察机构尚未完全独立。西汉末成帝绥和元年（公元前8年），御史
大夫改名为大司空，脱离御史府，此后，御史中丞便代替御史大夫成为御史府的实
际长官。东汉光武帝改御史府为御史台，御史中丞正式成为御史台的最高长官行使
监察权，但这时御史台名义上尚受少府统辖，少府是为宫廷服务的皇帝的私府，可
知东汉时御史台也还没完全独立。

    从曹魏开始，御史台正式脱离少府，成为独立的中央监察机构，直属皇帝。同
时，御史台长官御史中丞也脱离少府的管辖，成为独立的监察官，由皇帝任命。可
是，由于魏晋南北朝时期门阀士族势力的发展，皇权削弱，加上长期战争，政局不
稳，王朝更迭频繁，各个王朝的统治者为了自身的政治需要，随意变更监察制度，
致使监察机构经常与行政、军事机构重叠，监察职责与行政、军事职责混淆，监官
的部分职权被行政、军事官吏侵夺。总的来看，整个魏晋南北朝时期，虽然监察制
度有所发展，但监察机构或置或废，监察职权时大时小，监察官的地位时高时低，
呈现出无规则的紊乱现象。监察制度的完善，只有到统一的隋唐时代才出现。

    隋初设御史台为最高监察机关，隋炀帝时新设谒者、司隶二台，由御史、谒者
、司隶三台共掌监察。炀帝还罢御史入值禁中之制，御史遂离开宫禁，专隶外台，
不再为君主近侍之臣。御史、谒者、司隶三台各自分工明确，各司其职，但是机构
尚不统一，监察权尚不集中。唐王朝建立伊始，将隋的司隶台统一到御史台里来，
由御史台总监察之职，使得机构统一，监察权集中。

    唐初设置御史台，高宗龙朔二年（公元662年）改为宪台，咸亨元年（670年）
复为御史台。中宗文明元年（684年）改称肃政台，武后光宅元年（684年）分为左
右台，神龙元年（705年）改为左右御史台，景云三年（712年）废右台。玄宗先天
二年（713年）九月置右台，十月废右台。此后御史台机构就稳定下来，没有再发生
大的变化。

    御史台的长官为御史大夫，定员1人，其品秩唐初定为从三品，武宗会昌二年（
842年）升为正三品，与各部尚书的官阶相同。御史大夫的副贰称御史中丞，设2人
，品秩为正五品上，武宗时升为正四品下。御史台长官“掌邦国刑宪典章之政令，
以肃正朝列”（注：《唐六典》卷十三《御史台》，中华书局陈仲夫点校本1992年
版。），正副职的品秩尊崇，均为五品以上，显示了唐王朝对御史台的重视，也有
利于他们履行职责。

     御史台下设台院、殿院和察院。台院，设侍御史4人，品秩为从六品下。侍御
史掌“纠举百僚，推鞫狱讼”，即纠劾百官，审讯案件。侍御史中年资最深者一人
“判台事，知公廨杂事等”（注：《唐六典》卷十三《御史台》，中华书局陈仲夫
点校本1992年版。），处理御史台的日常行政事务，故又称杂端、院长。杂端在御
史台中的地位最为“雄剧”，往往晋升为御史中丞。殿院，设殿中侍御史6人，品秩
为从七品下。殿中侍御史主要掌“殿廷供奉之仪式”，即百官上殿朝见皇帝的序列
和班次。遇到冬至、正月初一的大朝会，殿中侍御史必须“具服升殿”；若皇帝郊
祀和外出巡幸，则“具服从旌门往来检查，视其文物之有亏阙，则纠举之”。此外
还必须在两京城内，“分知左、右巡”，各察其所巡之内不法之事（注：《唐六典
》卷十三《御史台》，中华书局陈仲夫点校本1992年版。）。察院，设监察御史10
人，正八品上。监察御史掌“分察百僚、巡按州县、纠视刑狱、整肃朝仪”，又有
监南选、监决囚徒、监祭祀、监习射、分察尚书六司、知太府、知司农出纳等各种
职掌（注：《唐六典》卷十三《御史台》，中华书局陈仲夫点校本1992年版。）。


    台、殿、察三院御史除了正员外，尚有里行、内供奉等员。各院还设有若干令
史、书令史等一般办事人员。除了台、殿、察三院外，在东都洛阳也设有御史台，
称东都留台。东都留台由御史中丞一人执掌，所属有侍御史1员、殿中侍御史2员、
监察御史3员。宪宗元和十三年（818年），以权知御史中丞崔元略为东都留台，自
后不置中丞，以侍御史、殿中侍御史、监察御史共主留台事务，而三院御史亦不常
备（《唐会要》卷六十《御史台上·东都留台》，上海古籍出版社1991年版。）。


    唐代御史台总监察之大权，下设台、殿、察三院，机构完备，人员编制固定，
分工合理，各自职掌明确，自成一个系统。这对秦汉以来监察机构设置不一，统属
紊乱、职权不清的状况，是一个重大的变革。从此，监察机构基本定型，统一完整
，职权清晰，体制健全，并对后世产生深远的影响。宋、元等朝代的一台三院制及
三院御史的分工都是沿袭唐的制度。

    唐代监察机构的职权也有重大的变化。唐代御史台除了继承秦汉以来纠察百官
、弹劾不法的历来职能外，在监察权方面，开始确立了对尚书六部的监察权，并大
大加强对礼仪、军队、治安、馆驿等的监察。在司法权方面，既加强了对司法工作
的监察，又以“三司推事”等形式取得了部分的司法审判权，此外还通过监察仓廪
、藏库、充任各种使职，对财政经济工作也建立了监督权（注：详参拙著：《唐代
御史制度研究》第二章，文津出版社 1993年版。）。下面择其对尚书六部监察权的
建立进行重点论述。

    《唐六典》规定：监察御史“若在京都，则分察尚书六司，纠其过失”。尚书
六司，即尚书省的吏、户、礼、兵、刑、工六部。御史台的监察御史可以对尚书省
六部进行监察，纠其过失。分察六部何时开始，史无明载。《唐六典》是迄今所能
见到的最早记载。此书纂修于开元十年，完成于开元二十六年，因此可以肯定，最
迟在唐玄宗开元年间，御史台监察尚书六部已成为制度。德宗兴元时，皇帝又重申
御史台对六部的监察，并对如何监察作了具体分工：“兴元元年十月四日敕，监察
御史六人……令监察从上第一人察吏部礼部，第二人察兵部工部，第三人察户部刑
部。”（注：《唐会要》卷六十《御史台上·监察御史》。）宪宗元和中，以新入
院御史不出使无以观其能否，乃命颛察尚书省，号为六察官（注：《唐会要》卷六
十《御史台上·监察御史》

。）。文宗大和年间，御史台在奏状中也一再重申六察官的分工和职责（注：《唐
会要》卷六十《御史台上·监察御史》。）。从六察开始建立的玄宗朝直至文宗时
期，御史台监察六部的记载连续不断。这说明，六察在唐代的施行没有间断。

     御史台不仅对尚书六部，而且对尚书省的会议亦进行监察。《唐六典》规定：
监察御史“凡尚书省有会议，亦监其过谬”（注：《唐六典》卷十三《御史台》，
中华书局陈仲夫点校本1992年版。）。监察尚书省的会议是否有过错。尚书省诸司
七品以上官开会，都要先通知御史台派人去监察。若有会议的报告违反法令及会议
的意见不确切的情况而随便签名上报的，监察御史应纠举弹劾。

秦汉以降，监察机构的监察重点一般是官吏个人，对政府机构、部门的监察则很少
有过。唐代御史台分察六部说明，这时已从对官吏个人的监察，开始转向重视对机
构的监察。德宗时御史中丞韦贞伯弹劾吏部选曹乖谬，结果吏部主要负责人皆坐削
一阶（注：《新唐书》卷一三二《刘贶传》，中华书局点校本1975年版。），就是
一个实例。御史台分察六部制度的建立，加强了监察系统对行政部门的监察，这是
中国监察制度史上的一个重大变化，并给后代很大的影响。宋代监察御史分察六曹
，明代六科给事中独立分察，都起源于此。

    二

唐代监察体制的变革，还体现在监察体制中言谏监察系统的变化。

中国的监察体系一向有两大系统，一是御史监察系统，一是谏官言谏系统。秦汉的
谏官有谏议大夫、给事中，掌议论、顾问应对，即随时进谏言。秦汉的这些谏官无
定员，且分属于郎中令、左右曹等机构，可知秦汉时虽设有谏官，但尚无行使言谏
之职的独立机构。

魏晋南北朝时期，谏官开始有独立的机构。曹魏时设侍中寺，作为掌规谏的言谏机
关，属官有散骑常侍、给事中、谏议大夫等。西晋时，侍中寺改称门下省，谏官归
属于门下省。南朝时，为了强化言谏，从门下省分出集书省，专行“规谏”之权。
南朝梁时设集书省，有散骑常侍、给事中等职官，集书省官员掌“侍从左右、献纳
得失、省诸奏闻。文书意异者，随事为驳”（注：《隋书》卷二六《百官志》，中
华书局点校本1973年版。），可知梁的言谏官吏除了言事谏诤权，还有封驳之权。
可是由于南朝政局变动频繁，职官设置不断变化，谏官的封驳权力在实际行使中还
很少显露出来。

唐代，谏官组织发展日趋完备，在中书、门下两省设立谏官组织，其职权和规模更
为扩大，正式形成台谏并立的格局。

唐代的谏官主要有行使言事谏诤权的散骑常侍、谏议大夫、补阙、拾遗、起居郎、
起居舍人和行使封驳诏书权的给事中。散骑常侍掌侍奉皇帝左右，规谕讽谏，备皇
帝顾问。隋置4人，秩从三品，唐因之，广德二年（768年）升为正三品。谏议大夫
掌侍从赞相，规谏讽谕，隋置7人，从四品下，唐置4人，正五品上。散骑常侍和谏
议大夫虽然在隋唐以前就有，但地位不高，职权有限，唐代的散骑常侍，位居正三
品，在两省供奉官中，是仅次于侍中、中书令的高官，其地位和职权超过以往历代
。唐代的谏议大夫品秩虽与隋代相仿，但地位超过隋代，甚至可以随宰相出入预闻
政事。补阙和拾遗为唐代首创的谏官，唐武则天垂拱元年（685年）首置，设左、右
补阙各2人，从七品上，左、右拾遗各2人，从八品上。左隶属于门下省，右隶属于
中书省。补阙之意是国家有过缺而补正之，拾遗是国家有遗事，拾而论之。补阙和
拾遗品秩虽然不高，但谏诤之职很重，他们经常针对皇帝的过失谏诤，大则廷议，
小则上封。起居郎和起居舍人虽然唐以前也设置，但地位远不如唐代，唐时他们还
可以随宰相入阁议事，注记政事。总的来看，行使言事谏诤权的唐代谏官，有唐以
前就有的，也有新创设的，地位都比较高，职权也增大。谏诤的内容十分广泛，从
国家的大政方针到皇帝的个人生活都在谏诤之列，言事谏诤权得到很好的实行。

唐代的谏官给事中主掌封驳事项，行使封驳诏书权。封驳的“封”指封还诏书，“
驳”指驳回奏章。所谓封驳，就是封还皇帝失宜的诏命，驳正臣下有违误的奏章。
唐代门下省设给事中，定员4人，正五品上。制书下门下省，先由给事中读之，侍郎
、侍中审之，给事中发现制书不宜发出，封还中书省。百司奏抄，侍中审之，给事
中则驳正违失。

给事中，秦代始设，汉因之。以有事殿中，故称给事中。属加官，由大夫、博士、
议郎兼领，无定员。给事中掌“顾问应对”及“平尚书奏事”。东汉不设给事中，
魏复置，仍为加官。晋代始为正式职官。南朝梁时集书省设有给事中，已有“封驳
”诏书违失职掌的规定，但实际行使极少。隋唐时代，设给事中，掌陪待皇帝左右
，判门下省事。白居易云：“给事中之职，凡制敕有不便于时者，得封奏之，刑狱
有未合于理者，得驳正之，天下冤滞无告者，得与御史纠理之，有司选补不当者，
得与传中裁退之。” （注：《白居易集》卷四八《郑覃可给事中敕》，中华书局标
点本1979年版。）可知，掌封驳是给事中最主要的职责。

    给事中对皇帝失宜的诏命有封还驳回之权。贞观三年（629年），唐太宗根据简
点使、右仆射封德彝等人的建议，准备将18岁以下的中男抽调入军。诏书发出三、
四次，都被给事中魏征驳回。太宗非常生气，又发出诏令：“中男已上，虽未十八
，身形壮大，亦取。”魏征又不从，不肯署敕。太宗质问魏征，魏征正色回答：“
臣闻竭泽取鱼，非不得鱼，明年无鱼；焚林而畋，非不获，明年无兽。若次男以上
，尽点入军，租赋杂徭，将何取给？”（注：《贞观政要》卷二《纳谏》，上海古
籍出版社 1978年版。）由于给事中魏征一再驳回诏书，太宗终于纠正了抽点中男入
伍的错误做法，有利于生产的恢复发展和社会的稳定。

对于皇帝的任官及奖授不当，给事中可以将诏书扣压不发或封还。唐德宗时，皇帝
准备任命卢杞为饶州刺史，制书已下，给事中袁高认为所授不当，就扣压制书不发
，德宗只好将卢杞改授他官（注：《唐会要》卷五四《省号上·给事中》。）。贞
元十八年（802年），唐德宗奖授前摄浙东团练副使、试大理评事兼监察御史齐总为
衢州刺史，群臣以为超奖过当，给事中许孟容上表封还，诏书终不发出（注：《唐
会要》卷五四《省号上·给事中》。）。

给事中不仅可以封还诏书，而且还可以直接在诏书上面写批语，涂改而奏还，这就
是所谓的“涂归”制度。《新唐书·百官二》“给事中”条载：“诏敕有不便者，
涂窜而奏还，谓之‘涂归’。”唐宪宗元和时，李藩为给事中，在审核制敕时，发
现有不妥的，就在“黄敕后批之”。当时皇帝敕书用黄纸、黄绢，李藩竟然在黄敕
上加批语，遭到有关官员的反对，他们要李藩写批语另用白纸，李藩回答说：“别
以白纸，是文状，岂曰批敕耶！”宪宗得知后，称赞李藩有宰相之才，后来还将他
提拔为宰相（注：《旧唐书》卷一四八《李藩传》，中华书局点校本1975年版。）
。唐代刚正劲直敢于履行封驳之权的给事中不少，著名的如许孟容、袁高、李藩、
吕元膺等。

唐代谏官不仅行使言事谏诤权，而且行使封驳诏书权。封驳诏书权的健全，加强了
宰相间的相互制约，加强了对皇帝决策的监督，这是隋唐言谏监察系统进一步发展
的体现。

    三

    唐代地方监察制度的完备与崇重，为以往历代所不及。



秦时，设监御史巡察郡县，汉代实行刺史监察郡县制度。东汉末年，由于刺史发展
成为掌有军、政、财权的地方行政长官，中央对地方的监察无法实行。魏晋南北朝
时期，中原动荡，地方割据势力嚣张，中央对地方的监察十分薄弱且屡屡中断。

    隋唐时代，重新建立并发展中央对地方的监察，在制度的规定方面，有很多变
革和创新，在地方监察官员的品秩、地位和配备方面，都比以往更为重视和完备。




唐朝统治者很重视对地方的监察工作，规定御史台监察御史的主要职责就是“巡按
州县”。唐初经常派遣御史台官吏巡察地方州县。如，贞观四年（630年），监察御
史王凝出使益州（注：《唐会要》卷六二《御史台下·出使》。）；显庆三年（65
9年），监察御史胡元范出使越附图{图}（注：《唐会要》卷六二《御史台下·出使
》。）。武后光宅元年（684年），改御史台为左肃政台，增设“右肃政御史台一司
，其职员一准御史台，专知诸州按察”（注：《全唐文》卷九六《改元光宅赦文》
，中华书局1987年影印版。）。通过增设右肃政台机构，增加人员，大力加强对地
方诸州的按察。

唐代中央对地方州县的监察，除了御史台不定期派遣御史出按州县外，最主要的创
新就是十道巡察使的派遣和成为制度。十道巡察，是中央对地方州县的一种经常性
的巡回监察制度。担任十道巡察的官员，除御史之外，其他官员也可以担任。十道
巡察的制度经历了一个逐步完善的过程。     唐太宗贞观元年（627年），依“山
河形变”，将全国分为十道监察区，即关内道、河南道、河东道、河北道、山南道
、陇右道、淮南道、江南道、剑南道和岭南道。自贞观至垂拱年间，经常派遣大使
巡行各道，起先不按十道分遣，如太宗贞观十八年，曾遣十七道使臣巡察，武后垂
拱初，曾遣九道巡察。天授以后，十道巡察成为定制。天授二年（691年），发十道
存抚使，以左肃政御史中丞、知大夫事李嗣真等为之（注：《唐会要》卷七七《诸
使上》。）。中宗神龙二年（706 年）二月，置十道巡察使，选左、右台及内外五
品以上官为之，委之察吏抚人，荐贤直狱，二年一代。殿中侍御史源乾曜、监察御
史卢怀慎、易州刺史姜师度、礼部员外郎马怀

素、卫尉少卿李杰等人都在这次被选为巡察使（注：《资治通鉴》卷二○八中宗神
龙二年二月，中华书局点校本1956年版。）。睿宗景云二年（711年），遣使按察十
道（注：《资治通鉴》卷二一○睿宗景云二年。），改十道巡察使为十道按察使，
每道一人，分察天下。十道按察使的创设，使唐朝对地方的监察制度趋于完备。

唐代御史、巡察使巡察地方按“监察六条”进行。《新唐书》卷四八《百官志三·
御史台》载“监察六条”为：“其一，察官人善恶；其二，察户口流散，籍账隐没
，赋役不均；其三，察农桑不勤，仓库减耗；其四，察妖猾盗贼，不事生业，为私
蠹害；其五，察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹，应时用者；其六，察黠吏豪宗兼
并纵暴，贫弱冤苦不能自申者”。第一条察官人善恶，第二、第三条则察户口、籍
账、赋役、农桑、仓库这些封建政权赖以维持统治的基础。察户口流散、籍账隐没
是为了征收赋税摇役；察农桑不勤是为了重视农业生产，以便增加封建国家的国库
收入；察仓库减耗，则是为了保持并不断增大对农民的榨取，以供统治者军政所需
以及挥霍浪费之用。唐代对黠吏豪宗的监察则放在最末的第六条。将唐代的“监察
六条”与重视对地方豪强监察的汉代 “监察六条”作比较，可以看出，在唐代，地
方豪强的势力已较前代大为衰落，唐代地方监察的重点已从政治监察为主逐步走向
政治、经济监察并重，经济监察的成分大大超过了前代特别是汉代，这也从一个侧
面反映了汉唐间中国封建社会内部结构发生了很大的变化，并可看出唐代经济的发
展和对地方监察的强化。

开元年间，十道按察使曾两复两罢。开元二年（714年），置十道按察使，至四年罢
，开元八年（720年），复置十道按察使，开元十二年（724年），再停诸道按察使
，至十七年，复置十道、京都、两畿按察使。开元二十一年（733年）改采访处置使
，并在原来十道的基础上，将人多地广的江南道分为江南东道和江南西道，分山南
道为山南东道和山南西道，另增置京畿道、都畿道、黔中道，共为十五道（注：《
旧唐书》卷三八《地理志》。），每道置采访处置使一人。两京以御史中丞兼领，
其余诸道一般择本道大州刺史或大都督府长史兼任。这一时期，按察使或改为采访
处置使，或改为观察处置使，以后又改为黜陟使或观察使，安史之乱以后开始演变
成为掌有地方实权的行政长官。正如洪迈在《容斋三笔》卷七中所说：“唐世于诸
道置按察使，后改为采访处置使，治于所部之大郡，既又改为观察，其有戎旅之地
，即置节度使。分天下为四十余道，大者十余州，小者二、三州，但令访察善恶，
举其大纲。然兵甲、财富、民俗之事，无所不领，谓之都府，权势不胜其重，能生
杀人，或专私其所领州，而虐视支郡。”

唐代的十道（后十五道）巡察使的巡按制度，为后代所沿袭。元代的提刑按察使，
明代的按察使，都是源于唐代的十道（后十五道）巡察使。

唐代后期，内有宦官专权，外有藩镇割据，中央对地方的控制受到很大的削弱。御
史台的监察御史出使地方、监察地方官吏的职权很难得到履行，十道巡察制度也发
生质变。唐朝统治者试图通过御史台的监察御史和十道巡察制度这两个渠道加强对
地方的监察，但效果却适得其反。由于地方监察官并有行政权和军事权，结果重现
了汉代刺史割据的局面，出现了中国历史上第二次地方监察官演变为地方行政官的
现象。这也是唐朝统治者所始料不及的。于是唐朝廷另行改变，以巡院监察地方，
宪宗以后，巡院作为中央常驻地方的监察机构逐步确立。此后，巡院一直成为唐后
期中央监察地方官吏的重要力量。

    四

    唐代监察官吏行使权力的独立性和规范性超过以往历代。

唐代御史台作为中央监察机关，在行使权力过程中具有相对的独立性。御史台的弹
劾百官，范围相当广泛。下从一般的官吏，上至如凤阁侍郎、同凤阁鸾台三品苏味
道、兵部侍郎、同中书门下三品宗楚客这样的宰相；有文职官员，也有如左武卫大
将军杨德裔这样的武职官员；宦官如内常侍亦可纠弹；就是御史台本身的官员如御
史中丞、监察御史均无例外。可见朝廷百官都处于御史台的严密监察之下（注：详
参拙文：《唐代御史台的弹劾官吏权》，载［日本］《唐代史研究会会报》总第7
期，1994年5月出版。）。

御史台弹劾百官，一般要经由御史大夫。肃宗至德元年（756年）改为：“御史弹事
，自今以后，不须取大夫同署。”（注：《唐会要》卷六十一《御史台中·弹劾》
。）御史不须先取得大夫的同意即可弹劾。御史弹劾的独立性进一步加强。德宗时
仍一再重申“御史得专弹劾，不复关白于中丞大夫”（注：《唐会要》卷六十一《
御史台中·弹劾》。）。

为了保证监察工作的独立性，防止宰相等官吏对御史工作的干扰，唐代御史台长官
掌有对御史的荐选权。“宪府故事，三院御史由大夫、中丞自辟，请命于朝。”（
注：《旧唐书》卷一六八《独孤朗传》。）如宪宗元和九年（814年），裴度为御史
中丞，奏崔从为待御史知杂。裴度作相，用崔从接替自己为中丞，崔从正色立朝，
弹奏不避权幸，“选辟御史，必先质重贞退者”（注：《旧唐书》卷一七七《崔从
传》。）。

对于皇帝的诏令，御史台官吏可以提出不同意见，甚至可以拒受。唐高祖武德初年
，李素立为监察御史，时有犯法不至死者，高祖特命杀之。李素立以“三尺之法，
与天下共之”为理由，对皇帝下达处死刑的命令“不敢奉旨”。由于李素立说得有
理，高祖从之，并且以后屡承恩顾（注：《旧唐书》卷一八五上《李素立传》。）
。在唐太宗、武则天、唐中宗时，也经常出现御史台官吏不奉旨的情况。著名的有
御史中丞宋ｊǐｎｇ＠②连续三次以唐王朝具体的官吏职责规定为理由，拒受武则
天的诏命。直到安史乱后，御史台官吏“不奉诏”情况还时有发生，例如宪宗元和
时，御史中薛存诚不奉行赦免奸赃数十万的僧鉴虚的诏令。宪宗只好从之，杖杀鉴
虚（注：《旧唐书》卷一五三《薛存诚传》。）。

御史台拒受诏命是唐代的一种特殊现象，在中国封建社会中并不多见，御史台官员
维护封建法制的合法斗争，显示了唐代御史机构在封建社会中的某种权威作用。当
然，御史台拒受皇帝诏命，最终目的是为了维护皇权的统治。

御史台在行使权力时虽有一定的独立性，但也不是没有法度，而是有其规范性。在
唐王朝的法典《唐六典》上，对御史台及其三院的职权都有具体的规定，它们各自
职掌明确，不得越权。宋ｊǐｎｇ＠②三次“请不奉制”拒受武则天诏令。第一次
的理由是：“按州县乃监察御史事耳。”此乃据《唐六典》监察御史掌“巡按州县
” 的规定。第二次的理由是：“御史中丞非军国大事不当出使”，按犯赃“高品有
侍御史，卑品有监察御史”。这些都是三院御史的具体职掌。第三次的理由是：“
臣以宪司，位居独坐，今陇蜀无变，不测圣意令臣副峤，何也？恐乖朝廷故事。”
（注：《大唐新语》卷二，中华书局1984年版。）仍是以御史台的职掌和朝廷原来
的规定来拒受武则天的诏令。可见，唐代御史台行使职权，是以《唐六典》为主要
依据的，规范性强，这种规范性的效用有时甚至超过皇帝的诏令。

     唐代三院御史行使职权，各有具体详细的规则，如监察御史巡按州县，必须按
“监察六条”进行，这既赋予了监察御史以很大的职权，同时也可防止他们滥用职
权，擅作威福，用具体规定对之进行约束和限制。御史台对各级官吏的监察，以朝
廷具体的律、令、格、式为主要依据。中宗时御史中丞姚廷筠奏称：“律令格式，
悬之象魏，奉而行之，事无不理。……自余据章程合行者，各令依法处分。其故生
疑滞，致有稽失者，望令准御史随事纠弹。”这个奏状得到中宗的同意（注：《唐
会要》卷六十一《御史台中·弹劾》。）。可知，律令格式，悬之宫阙，必须奉而
行之。对于不按律令格式，不能遵守章程者，御史可随事纠弹。从唐代御史弹劾的
诸多事例我们可以看出，弹劾的依据大量的是具体的犯罪事实，如“赃污”、“受
纳货贿”、“纵暴”、“逼

夺百姓肆店”等等。而这些犯罪事实的处罚在唐朝的法律上都有具体的规定。御史
可以按律纠劾犯法、犯赃者。《唐律疏议》三十卷，其中《职制律》就有三卷五十
九条，这是御史台对官吏监察、处罚的依据。

当然，唐代的监察体制也存在着一些弊端，如唐代监察制度在扩大监察权、强化监
察职能的同时，也带来了机构膨胀、事权庞杂。御史台司法权的扩大，造成监察权
与司法权的混杂。谏官分属中书省和门下省，造成谏诤机构不集中，谏诤权分散。
同时，由于监察机构的御用性，是皇帝的耳目之司，这就决定了它行使监察权的独
立性只能是相对的。监察官吏能否履行自己的职责、监察效果的好坏，最终取决于
皇帝的态度，也与唐王朝前后期的盛衰变化密切相关。

综上所述，唐代监察体制在继承魏晋南北朝监察体制的基础上，又有重大的变革。
首先，监察体制中御史监察系统的统一和完整是到唐代才完成，唐代御史台机构完
整统一，所属有台、殿、察三院，分工明确，各司其职，制度健全，职权扩大。其
次，监察体制中言谏监察系统获进一步发展，有专门的言谏机关，谏官种类增加，
权力增大，除了言事谏诤权外，封驳诏书权的健全，加强了宰相间的相互制约和对
皇帝决策的监督。其三，地方监察制度的完备与崇重为以往历代所不及。其四，监
察官吏行使权力的独立性和规范性超过以往历代。

唐代监察体制的这些变革，进一步摆脱了门阀士族的羁绊，体现了皇权不断加强的
趋势，使中国封建监察体制趋于合理、完善和成熟。当然，在唐后期由于政治形势
的变化，唐王朝由盛转衰，作为中央政治体制重要一环的监察体制也受到削弱，监
察体制的新的一轮变革只有留待宋王朝来完成了。尽管如此，唐代监察体制的上述
变革在我国监察体制发展史上所占有的位置却是极其重要的。





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