Economics 版 (精华区)

要从制度上深化我国商业银行改革
焦瑾璞 
    改革开放以来，我国银行业由"大一统"的银行体制逐步形成了多种所有制共存的银行
体系，各项银行业务稳定发展，为国民经济持续健康稳定发展做出了重要贡献。但是由于
我国银行体系的基础是由计划经济体制下逐渐发展起来的，当前的银行体系仍具有浓厚的
制度特征，主要表现为国有商业银行在长期以来我国实行计划经济体制下所拥有的市场势
力的继承、政府对市场进入的控制以及高度垄断的所有制特征，并且这些制度性特征必然
地成为下一步我国商业银行改革的重要问题。
    一是我国商业银行所有制特征与高度垄断性。目前，我国商业银行所有制形式尽管有
独资形式、股份制形式等多种，但如果计算由我国直接控股的股份制银行在内，恐怕80%以
上的股权归国家所有。这种所有制形式使国家实际上承担无限责任，表现在商业银行本身
则是外部竞争压力和内在发展动力严重不足，金融服务跟不上经济和社会发展的需要。这
种垄断格局不仅表现为高度的行业垄断和网络垄断，还表现在金融资产和金融业务集中于
存贷款市场，而且主要集中于四大国有商业银行，它们的金融资产占全部金融资产的大约
65％，并且占有60％以上的存贷款市场份额。如果进一步分析，我国银行业的这种垄断格
局，其实就是国家所有制的垄断，表现为国家所有制对银行资产和市场的绝对控制，如果
合并计算四大国有商业银行和其他由国家直接控股的银行，那么，国家垄断力量占据了90
％以上的银行市场。国家所有制与垄断的紧密相连造成了金融服务的效率低下，金融工具
单一，缺乏信用监督和评估体系。这是因为垄断的直接后果就是金融产品与服务的供给不
足，造成需求和供给之间巨大的差距。
    同时，与单一的国家所有制紧密相连的另一个重要问题就是官本位支撑的银行治理结
构，使商业银行的管理体制严重不符合市场经济法则，同样也致使市场竞争法则在国有商
业银行中作用不大。从实践上来看，20年来的金融改革实际上对国有银行机构的治理结构
并未触动，缺乏激励和惩罚机制，出了问题，照样易地做官，充其量是领导不力。另一种
值得警惕的趋势是，原来按商业化运行的一些新成立的股份制银行或城市商业银行，现在
也基本都有行政级别，管理体制逐渐向国家机关的官本位靠拢，领导者的精力不是放在经
营上，而是放在做官上。这样的结果，必然使国家的一些政策措施在实施方面大打拆扣，
效率层层递减，浮夸之风盛行等等。
    二是市场准入限制与竞争机制缺乏。从我国银行业的发展来看，我国银行业的市场准
入限制很多（又称市场准入壁垒）。除了一般的经济壁垒外，突出地表现为行政壁垒，即
市场准入方面的行政限制。在这方面，与世界其它国家相比，中国银行业的市场准入要严
格得多，况且有关这方面的法规和尺度既不完善又多变。尽管改革开放以来，我国银行业
随着金融深化而发生了显著变化，不同规模、不同产权性质的银行大量出现，原来高度垄
断的市场结构逐渐向有限竞争的市场结构过渡，并且这种增强竞争机制的趋势也是很明显
的，但不足于说明这就是形成了竞争机制，而在市场准入条件方面，仍然是一种高度控制
。如《中华人民共和国商业银行法》、《金融机构高级管理人员任职资格》等法律规定对
我国金融机构的市场准入均规定了较高的条件。如果用经济学术语来讲，就是准入成本相
当高。如果按照这些标准和条件，一些新建的商业银行是很难进入银行业市场的。这又造
成这样一个事实，即一旦进入市场，积累的问题就会出现，就可能发生金融风险。事实上
，城市商业银行的组建和发展实践又一定程度上证明了这个命题。正是由于我国银行业市
场准入条件较严和准入成本较高，新的竞争主体很难进入，不仅不利于竞争机制的完善，
而且某一家银行出现了问题，其退出市场也就更难了。
    三是较高的市场集中度与低回报率的背离分析。如果按照产业组织理论的"结构-行为
-绩效模式"，即一个行业的绩效决定于企业的行为，企业的行为决定于行业的结构。根据
中国时代经济出版社出版的《中国银行业国际竞争力研究》一书中的有关研究成果显示 ，
我国国有商业银行的市场集中度相当高，例如银行资产的行业集中率（CRn指标）在1997年
、1998年和1999年分别都在60%以上，四家国有商业银行占据较高市场份额，致使银行业的
整体市场竞争程度较弱（主要是指其他商业银行没有实力也没有规模与之竞争）。如果仅
从这点就得出四大国有商业银行可操纵市场以谋得垄断利润的结论为时尚早。但国有商业
银行依靠较高的市场份额和巨大资产、网络规模，且所有制实行国有，具有特殊的地位，
既影响着国家宏观金融政策的制定，也有能力从中央银行获得大量再贷款资金，这些都是
其他商业银行所不具备的优势，致使国有商业银行在事实上拥有一定的超市场能力。
    如果从利润平均增长速度方面分析，国有商业银行的获利能力与其集中度是不相匹配
的，即银行集中度与绩效无关以及事实上存在着规模不经济。如果纯粹从结构理论分析，
则很难理解这种现实。结构理论认为集中度与利润回报正相关，隐含着这样一个假定：市
场竞争集中度的上升和利润率的提高互为因果。我国银行业较高的市场集中度不是市场作
用的结果，国有商业银行的巨大规模并非由规模收益长期积累转化而来，进而大的银行规
模也不意味着更高的利润回报。这是由于四大国有商业银行脱胎于计划经济模式下长期形
成的"大一统"的银行体制，改革开放之初，在100%的市场份额中进行专业分工，且长期以
来，资金短缺问题又是一直困绕我国经济发展的重要原因，在这种市场竞争机制很弱的环
境下，就会很容易扩张规模，走上了一条重数量扩张、而轻效益的发展道路。因此，我国
银行业集中度和利润率之间不存在结构理论中假设的因果关系。就可以较为明确地说明为
什么时至今日，国有商业银行不良资产一直居高不下。实际上，恰恰是垄断刺激了很多不
规范的行为，使正常的市场竞争机制遭到损坏，使我国银行业的绩效长期得不到实质上的
提高。
    为此，在深化金融体制改革的过程中，我们要加强银行制度性改革，完善和塑造一种
市场竞争机制，促进我国银行业的健康稳定发展。
    一要加快国有商业银行的产权制度改革。根据《中华人民共和国公司法》，商业银行
业属于竞争性行业，不必采取国有独资股权，对其进行股份制改造不存在法律障碍。国有
商业银行的股权应可以向其他法人股东、个人投资者、外国投资者出售，国家应只实行相
对控股。国家股东与其他法人股东一样，以其出资额为限行使所有者权利，承担有限责任
。国有商业银行进行股份制改造后，依法享有法人财产权，独立承担民事责任。由于四家
国有商业银行具体情况不一，可采取不同的方式进行股份制改造，建立有限责任公司或股
份有限公司。在国有商业银行改制为不同模式的股份制商业银行后，应按照现代企业制度
要求，建立现代商业银行制度。
    二要鼓励和支持商业银行之间的市场化并购重组。我国银行业近年来为防范和化解金
融风险，在中央银行的直接参与下，对一些出现了支付风险、亏损甚至资不抵债的金融机
构进行重组，寻求这些金融机构市场退出的方式。但这种重组只是以化解金融风险为目的
，与真正意义上的银行机构并购重组有一定的区别，并且我们也有一些失败的教训，有些
重组实际上并未有达到预期的目的。其根源就是不是按市场规律行事，使金融机构之间的
市场化重组变成了政府"拉郎配"，市场机制在机构重组中没有发挥应有的作用，形成了诸
多矛盾和问题。鼓励和支持商业银行之间的并购重组，关键一条就是按市场原则、通过商
业化运作来进行。不仅国有商业银行内部机构重新进行整合，其它各类金融机构也要按市
场定位，通过机构重组来充分发挥其功能效应。在目前的情况下，可允许城市商业银行、
城乡信用社在区域内兼并或重组非国有机构，然后在适当的情况下，允许符合条件的商业
银行跨区域兼并。可允许股份制商业银行收购重组国有银行的分支机构或一些中小金融机
构，进一步发展股份制商业银行的网络，增强竞争实力。
    三要努力塑造众多各具特色的中小银行。在现实经济中，金融格局的形成主要是由交
易费用和信息成本决定的。从西方发达国家银行体系看，西方发达国家银行体系具有竞争
力，有一个很重要的因素就是除了大的银行外，还多众多的中小银行。有关资料显示 ，1
993年底，美国商业银行总数为10957家（在联邦存款保险公司所保银行），其中大银行有
382家，占总数的3%；中型银行2787家，占25%；小银行有7788家，占72%。并且，在这些银
行中，约有70%的银行（约8300多家）每家拥有的资产不到1亿美元。这种单个银行形式在
美国至今仍很普遍，这些中小银行可能只有一个网点，通过与其他银行的计算机系统联网
提供有限的服务。例如1993年美国全国的4200多家银行（占40%）只有一家提供服务的网点
，而6700家银行有一个或多个分行。这充分说明银行机构体系乃至整个金融组织的基础是
由大量的中小银行组成的，真正的大银行只能是少数。我国各地经济发展很不平衡，东部
、中部、西部的主要经济指标差别很大，很难用统一的模式来发展银行业，必须根据各地
实际，因地制宜，发展各具特色的中小银行体系。在所有制模式的设计上，也应不拘一格
，尤其在中小银行的发展上，更应体现地方特色。尽管我国目前也存在大量的中小金融机
构，如除4家国有商业银行、10家股份制商业银行和100多家城市商业银行外，还有约3000
家城市信用社和35000多家农村信用社（相当于小银行），但由于1997年以来出现的金融风
险，这些小的银行大多处于一种半停业状态，造成金融体系的基础出现缺陷。因此，我们
应积极支持和鼓励我国发展大量的中小金融机构，通过市场机制的运作和金融竞争，实现
优胜劣汰，发展那些有前景较好，经营能力强的中小银行。从长远看，应放开县以下或者
地（市）以下地域的中小金融机构的市场准入，引入新的竞争主体，通过塑造一种新的竞
争机制，促进银行体系整体竞争力水平的提高。