Environment 版 (精华区)

发信人: trijif (诸神的清晨), 信区: Environment
标  题: 顶层不足的防灾救灾体制
发信站: 哈工大紫丁香 (Thu Oct 12 15:44:51 2006), 转信

　　□本刊记者 杨 军 发自北京
 
 
　　今年，我国遭遇了进入21世纪以来最严重的自然灾害。“碧利斯”“格美”“桑美”
接踵而至，台风带来的暴雨使浙江、福建等省份深受水灾困扰，与此同时，重庆、四川等
省份却饱受高温干旱之苦。

　　据有关统计，今年全国农作物洪涝受灾面积已达1.35亿亩，受灾人口1.36亿人，因灾
死亡1738人，失踪549人，倒塌房屋77.34万间，直接经济损失1165.5亿元。全国农作物受
旱面积达1.11亿亩，有1765万人、1652万头大牲畜因旱发生临时性饮水困难。全国有4819
座水库及水电站损坏，损坏堤防5975公里，损坏灌溉设施182138处，水利设施直接经济损
失近174亿元。

　　水旱灾情，再次拷问中国防救灾体制。目前汛期已过，是总结和反思的时候了。

　　救灾体制日渐成熟 

　　去年我国自然灾害造成的损失占GDP的1.2%，虽然和发达国家自然灾害损失只占GDP的
千分之几相比还有差距，但纵向看，变化很快。上世纪90年代，自然灾害造成的损失约占
GDP的3%~6%，进入21世纪，约占GDP的2%以下。

　　自解放后，中国就开始了对自然灾害的治理，陆续建立很多部门进行防灾减灾，并对
容易造成危害的黄河、海河、淮河等进行重点治理。近几十年来，我国在应对自然灾害方
面取得了显著成绩，上世纪七八十年代因自然灾害死亡的人口约1万人左右，到90年代降
为5000人左右，近年每年死亡人数又降为3000人左右。

　　近年，面对肆虐的自然灾害，中国逐渐形成一套成熟的救助制度。

　　2004年11月，民政部启动灾情每日监测制度，动态记录每日国内、国际灾害事件，民
政部的灾情管理体制，为应急救灾系统的运行打下基础。

　　经过一些省市和部门的探索和之前的非典冲击，2006年1月8日，国务院发布《国家突
发公共事件总体应急预案》，紧接着是《国家自然灾害救助应急预案》。日前民政部又起
草了《灾害救助条例》，正在征求有关部门意见。

　　到现在，全国绝大部分省市都制定并颁布了应对突发性自然灾害的紧急预案，初步建
成了中央、省、地、县四级联网的灾害信息平台。一旦发生重大灾害，民政部一般在两个
小时左右就能得到灾情信息，并迅速启动应急预案。

　　在某些点上，中国的自然灾害救助制度比西方还要健全。去年8月，美国新奥尔良遭
遇卡特里娜飓风，政府提前宣布是5级飓风，动员人们撤离，但美国当时的救助仅仅是通
知，需要自己撤离。新奥尔良50万人，只自己撤离了30万人，老弱病残和穷人无法撤离。
这个城市平均低于海平面3米，飓风摧毁了防护堤，整座城市被淹，死亡1817人。而中国
是政府帮助甚至强制撤离，在重大灾情面前，部队、武警和公安都会出动帮助百姓撤离。

　　财政对自然灾害救助更是大力支持，今年以来，国家防总先是安排防汛抗旱资金
14.31亿元，随后财政部再安排特大抗旱补助费1亿元，支持旱区各地开展抗旱工作。8月
11日，民政部、财政部下拨1.66亿元特大自然灾害救济补助费，16日，再次下拨1.2亿元
中央救灾资金，帮助受灾群众解决生活困难。据悉，中央财政今年已安排补助地方各项救
灾资金71亿元。

　　但是，和发展迅速的救灾制度形成对比的是，我国在防灾减灾方面虽然也有较大进展
，除了地质灾害的防治外，其余还是显得乏善可陈。“目前国家的财政并不紧张，在救灾
救助上花钱很多，也很大方，但是在预防这块花的钱却比较少，这些年，防灾用钱基本没
有增长。”国家减灾委专家组组长王昂生如是说。

　　在现代防灾救灾工作中，防灾的重要性远大于救助，在防灾上面投入1元钱，就可以
在救灾方面省数元钱。我国重救助而轻防灾，有意识的原因，也有体制的原因。

　　部门割裂的困扰

　　和世界各国的防灾减灾史类似，中国最初也是出现一个什么灾害，就成立相应部门来
防，发水了，就成立水利部，气象问题多了，就成立气象局，所以最后形成的是一个部门
、一个部门的防灾体制，90年代之前，我们都是按部门对付灾害，没有一个综合部门统一
管理。

　　单就水灾来说，也不是水利部门能管的，河道之外，救灾救济是民政部的职责，运输
是铁路、公路的职能，引发的滑坡泥石流归口到国土资源部，大水若从湖南流到湖北，两
个地方也只能各管一段。所以之前发生大灾大难都是由国家临时管起来，1998年大洪水的
时候，国家主席和总理都成了“顾问”。

　　因为没有统一的综合管理部门，每个部门各有自己的标准，“桑美”登陆，水利部门
最多报了4级警报，因为水利部门的标准是看流域面、降水多少毫米，如果没有发生大面
积洪涝，某地区洪水再大也只会报1级。气象部门是根据台风强度发出警报，民政部则根
据受损情况报灾害级别。所以面对同一场灾情，出现水利部门报4级、气象部门报1级、民
政部门报2级警报的情况并不意外。

　　相对应的，中国的防灾管理体系也只能是以单项防灾为主。这也是目前我国有防洪法
、防震减灾法、消防法等等很多有关单个灾害的法律，但还没有一部综合的防灾减灾法的
根本原因。

　　但是，大的自然灾害往往都很复杂，不是单纯的一种，台风往往引发洪灾，但是台风
由气象部门预报，洪水则属水利部门管。专家指出，一个灾害往往引发出多种灾害隐患，
需要有统一的综合防灾减灾体制和权威的统一防灾机构，负责统筹协调各个部门。

　　目前这方面做得比较好的国家比如日本，已经从一个灾种的防灾管理体系提高到多个
灾种的“综合防灾管理体系”，后来又提升为“国家危机管理体系”，这个体系包括防灾
的科技研发；防灾系统、设施与设备的强化；营造计划设计规范的严格要求；紧急应急及
复原运作；落实信息及通讯系统等方向。目前年预算已达到200亿美元以上。

　　自然灾害可以归到城市紧急事件中，按照学者的研究，城市紧急事件的管理划分为四
个环节：中、长期规划；在灾害可以预见发生时的短期规划；各种资源的动员；灾害发生
后的快速反应能力和恢复能力。这四个环节都需要一个统一管理协调的部门。我们现在就
缺少这样一个在防灾救灾中进行综合管理的有效机构。

　　应急办建设路漫漫 

　　国家减灾委专家组组长王昂生告诉记者，我们完全有可能掌握自然灾害的大量信息，
并作出相应的预防，但我们缺少一个迅速处理这些问题的机构，这就决定了我国的城市防
灾减灾体制是单一模式，只能根据突发事件的性质决定谁来负责。

　　同样作为重灾大国的日本早在上世纪90年代初就成立了防灾中心，作为防灾行动指挥
部，针对随时可能发生的地震等灾害，采取有效的应急行动。

　　美国也是自然灾害很多的国家，上世纪70年代，美国建立联邦紧急事务管理局(FEMA)
，专门管灾害和突发事件，在各部门之间进行协调，发展到现在，FEMA已有2300人，并有
专门的培训基地。如果预测到灾害将发生或是面对重大灾害，FEMA可以直接报告总统，由
总统发出总统令，总统令一旦下发，FEMA将拥有很大的权力，可以调动资金，可以调动州
政府，甚至可以通过总统调动军队。

　　15年来，王昂生已连续三届任中国减灾委员会专家组组长，他于1996、1997、1998年
连续三年考察美国FEMA。也曾到日、韩等国考察当地的防灾减灾部门，并致力于对各国防
灾减灾体制的研究。考察研究的结果，最直观的就是：美国有一个庞大的FEMA，日本有救
灾省，韩国在总理府中专门有一层楼负责防灾减灾问题，俄罗斯成立了应急部，英法等有
内务部的民事管理局。

　　他告诉记者，在防灾减灾方面，美国是起步最早的，别的国家基本都是向美国学习。
目前全球140多个国家都成立了相似机构。中国也于1989年成立了减灾委员会，但这个委
员会不是实体，由34个部委联合成立，名义上由副总理管，委员都是各部的副部长，一年
开一两次会，其余时间委员们都在忙自己的本职工作。这个委员会挂靠在民政部下，级别
不够，也没有实际权力和实际运行机构，遇事只能在各部门间费力地“协调”。防灾救灾
领域从业者有1000万，看上去人不少，但缺顶层，在中央没有专门统一管理的机构，大的
方面没解决，小事情做起来就会很难，这也是一些地方政府部门今天在这儿开会，明天又
跑那儿救火的根本原因。救火不能解决根本问题，关键是战略缺位。

　　这些年，王昂生等一批专家一直希望中国建成一个有效的减灾中心，由专门的机构负
责管理。千呼万唤之后，去年7月22日，国家终于成立了国家应急委员会，并且由温家宝
总理宣布成立。这个应急委员会归在国办下面，级别很高，权力也比以前大了。王昂生说
，应急办现有25人左右，但目前应急办和国务院总值班室其实是一套班子，实质上，仅相
当于一个中转机构。

　　应急办的成立是关键的一步。而这一步迈出后，还有很多事情需要理顺，比如资金从
哪儿来，编制如何解决，专业人才的培养和储备等等。王昂生认为，应急办成立后的一年
多时间里，做了不少事情，但是和想象的还有差距，所以在今年的水旱灾面前还是基本按
照原来的模式行事，成立的机构还没有发挥全局作用。应急办的建设需要一个过程，但必
须加快速度。

　　不久前，北京市已经把应急办和值班室分开了，使应急办成为单独的机构。出于各种
考虑，有不少省市已经开始自行建设当地的应急办，已经有10个以上地方政府在投入上亿
元做这件事情。但这些地方都是自行其是，做得五花八门，如果顶层组织建设落后，无疑
会增加未来中央统一管理的难度。 



--
  ╭──╮     ╭──╮     ╭──╮       ╭─╮     ╭──╮     ╭──╮     
  ╰╮╭╯     │╭╮│     ╰╮╭╯       ╰╮│     ╰╮╭╯     │╭─╯     
    ││       │╰╯/        ││           ││       ││       │╰─╮     
    ││       │╭╮\        ││       ╭╮││       ││       │╭─╯     
    ││       ││││     ╭╯╰╮     │╰╯│     ╭╯╰╮     ││         
    ╰╯       ╰╯╰╯     ╰──╯     ╰──╯     ╰──╯     ╰╯         


※ 来源:·哈工大紫丁香 bbs.hit.edu.cn·[FROM: 202.118.230.102]