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标  题: 古今救灾制度的差距与变迁
发信站: 哈工大紫丁香 (Thu Oct 12 15:45:46 2006), 转信

　　古今救灾制度的差距与变迁 

　　——专访中国人民大学清史研究所副所长夏明方教授

　　□本刊记者 阳 敏
 
 
　　清朝的救灾制度是亮点

　　《南风窗》(以下简称《南》) ：在没有发达的资讯和信息传递网络的年代，是怎样
应对灾情、统计灾情的呢？ 

　　夏明方(以下简称夏)：灾情上报制度至少从秦代开始就有了，清代更加完备。比如某
一个地方闹了灾，地方官必须在45天之内，将勘灾的结果汇报给朝廷，制度还是非常严格
的。民国时期军阀混战，制度难以为继，具体的灾情往往都是根据媒体报道，数字不一定
很可靠，但是有大规模的死亡，这一点是没有疑问的。 

　　《南》：45天是不是有点慢？清朝的灾情上报是一个什么样的体制呢？ 

　　夏：按照当时的交通和通讯条件来说，速度还是比较快的。如果遇到特大灾害，地方
政府也没有必要遵守这样公式化的程序，可以采取特殊的措施，根据受灾的情况，先临时
做一些赈灾工作，同时向上级汇报。

　　从康熙朝开始，皇帝就要求地方的督抚，就是省一级的地方官，每年必须有两次向朝
廷汇报当地的雨水粮价，这是一个最基本的制度。时间一般是夏、秋两季，比如降雨量多
少，粮食价格多少，收成多少。这样，皇帝就能够判断什么地方发生自然灾害。一旦灾害
发生，地方必须在规定的期限内把灾情逐级上报，逾期严惩。这是报灾。报灾之后还要勘
灾，也就是确认灾害的等级，是重灾、次重灾、还是轻灾、没有受灾。包括粮食收成也有
等级，收成是十分还是八分，一般来说，五分以下都属于受灾。 

　　《南》：朝廷和地方政府一般会采取哪些赈灾手段？ 

　　夏：遇上大灾害，朝廷一般是蠲免钱粮，有时候全免，或免一部分，有时候缓征。另
外，地方上或多或少都要有粮食储备，遇灾时就可以用来赈济或平粜。如果本地粮食不足
，可以请求朝廷到外省去调粮或采买，朝廷也会根据情况把南方的漕粮截留下来调拨灾区
。平时的米粮贸易，经过一些关卡是要收费的，这时候朝廷就颁布一些命令免税，鼓励商
人把粮食送到灾区销售，还要求当地军队加以保护，因为闹灾的时候米粮容易被劫。有时
，官府主要是发放一些银两，让老百姓自己买粮。 

　　其余还有各式各样的救济手段，今天看来非常细致，无微不至。比如，灾民是整个房
间倒塌，还是半间房屋倒塌，或是一面墙倒塌了，朝廷都会根据损失情况的不同，给予不
同的救济。再比如，地方政府办的粥厂就是一个临时性的收容机构，一般会设在交通比较
方便的地方，方圆五里、十里的灾民就会过来。有的地方是“放粮”，灾民把粮食领回去
自己煮食。灾民逃荒外出，就变成了流民。流民多了，会影响社会治安，也会导致瘟疫流
行，所以流民多的地方，也会办粥厂收留流民。为了防止瘟疫爆发，政府和地方的绅士、
绅商会制备中药丸子散发，也会组织人员把死去灾民的尸体收集起来掩埋。还有的地方会
专门设立“医馆”，收治病人。

　　不过，严重的水旱灾害常常会引发农民暴乱或起义，朝廷就会一手拿粮、一手拿刀，
加强军事戒备和武力防范。比如，1878年光绪年间的大旱灾，陕西是整个灾区的一部分，
正在督军西征的左宗棠就指示陕西巡抚谭钟麟，要他一方面赶紧救济灾民，另一方面严厉
镇压饥民的骚乱。所以，左宗棠是两手抓，一手硬一手软。 

　　《南》：以现在的眼光来看，清代救灾制度是否有可取之处？

　　夏：清朝从报灾、勘灾到赈灾、善后有一套完备的程序，这实际上是我们现在很多的
地方政府都难以做到的。因为中央没有明文规定，往往是灾害来了，大家才反应。

　　像李鸿章搞洋务运动的时候，因为他整天要搞海防、办工厂，把雨水粮价的事儿忘了
，有时候拖到很晚才上报给朝廷，光绪皇帝就骂李鸿章，说你直隶省近在咫尺，雨水粮价
汇报居然比新疆还要晚。可见，即使晚清，朝廷对这些制度还是比较关心的。当然清朝的
制度在执行过程中也有问题，但至少有这个制度在，而现在许多地方，往往是头疼医头、
脚疼医脚，与古人比起来还有不小的差距。

　　国外一些学者通过对18世纪清代救荒制度的研究，对以往流行的有关中国古代政治制
度的认识提出了质疑——原来一谈到中国的官僚制度，就会想到“东方专制主义”，就会
认为皇权高压、灭绝人性，但是通过研究清朝的救荒制度，却发现其中还有这么一抹令人
拭目的光亮色彩。所以有人把18世纪的中国称为“福利国家”，认为这是当时其他西方国
家不可比拟的。 

　　公开透明的民间义赈

　　《南》：晚清时期，除了政府组织救灾，民间力量有参与吗？ 

　　夏：这要从光绪初年的大灾荒说起。当时，皇帝年幼，两宫太后主政，华北五省的救
灾工作实际上是由李鸿章居间主持的。由于灾情严重，朝廷财力不足，除了截留漕粮、发
放帑银外，还买卖官职(那时候叫“捐纳制度”)，筹集钱粮。同时，李鸿章也很支持、鼓
励地方绅士捐助钱粮。国外传教士也组织了赈灾队伍，到中国灾区救灾。总之，社会各个
方面都参与救灾，不光是官府。

　　《南》：晚清或民国时期，民间力量参与社会救灾的情形是怎样的？ 

　　夏：民间救灾在刚刚兴起的时候，有很多不足和缺陷，但是，到1920年代的时候，基
本上就比较完善了。光绪年间，除了李鸿章组织的救灾，东南沿海，主要是上海、扬州、
苏州、杭州、镇江、还有宁波，以上海为中心，地方上很多绅士、买办，自己组织起来到
社会上捐款，捐完款以后派人送到灾区直接赈济灾民，完全是民捐民办的形式——这在历
史上是头一次出现，当时说是“开千古未有之风气”。

　　其实以前也有民捐民办，比如明末清初崇祯和顺治年间的灾荒，可以说是中国历史上
最大的一次灾荒，那时就出现了民间的救济活动，特别是在江南地区很普遍。但那时都是
当地人救济当地人，不会超越地域的范围。而光绪年间的民间救灾，是江南人跨越了江南
的地域界限到华北救济，利用的主要是江南的地方资源，这种形式叫“义赈”，是社会力
量自己组织起来赈灾。

　　相比之下，今天很多的民间救灾行为，实际是由政府组织的，包括社会捐款，也往往
是政府行为，换言之，是政府主导民间救灾行为。两者有很大不同。

　　《南》：近代义赈的出现与当时特殊的国情脱不了干系吧？

　　夏：当时组织义赈的人，在当地有很高的威望，有许多常年从事慈善活动，经验很丰
富，人们也相信他们。另一方面，西方传教士在中国的救灾活动，使这些中国绅士很警惕
，他们担心西方传教士借用救灾进行文化侵略，“盗窃中国人的心”，就起而与传教士对
抗，并且提出一个口号，叫“跟踪赈济”——传教士到哪里救灾，我们中国人也到哪里救
灾，而且我们一定要比他们做得好，要把中国人的人心拉回来。 

　　所以，义赈的出现跟民族主义的情绪有关。当时《申报》上也有很多宣传，有社论、
灾区通讯、灾区报道，也有广告。捐款人的姓名、数目，都会登出来，也就是《征信录》
。登报以后，大家都会知道，募捐的人有没有贪污，有没有把钱用到实处。

　　《南》：这样一来，整个募捐和救灾的过程就公开化了，可以赢得民众的信任。 

　　夏：对。完全公开，从捐款到最后的支出细目，到派什么人去救灾，整个过程都非常
透明。事后，出一本书，书中内容包括当地的灾情、救灾的措施、捐款人姓名以及捐款的
去向，在社会上公开让大家监督。 

　　《南》：义赈的一整套机制是不是模仿西方传教士的？比如《征信录》等等。 

　　夏：很多人以为是这样，实际上不是。《征信录》我国早就有了，至少清前期就出现
了，我们找到了很多鸦片战争前的《征信录》。不仅是救灾用它，一些慈善组织也用。后
来，《征信录》只不过是借了《申报》这样的媒体，更加公开化了。 

　　《南》：当时民捐民办与官府没有任何干系吗？ 

　　夏：民间救灾的人知道当地官府会欺瞒灾情，像地保之类，所以他们到了村里根本不
理地方官，自己挨家挨户去调查，一旦发现哪家有人已经奄奄一息，就马上把钱粮发下去
，效率很高。李鸿章当时是持默许的态度，他忙着海防、洋务，有人管他很乐意。

　　《南》：在救灾这个问题上，中国民间的救灾机构与传教士之间一直处于对抗的状态
吗？ 

　　夏：刚开始是不合作的态度。传教士把他们的救灾经验告诉中国绅士，希望他们照做
，但是中国这边说，我们有的东西比你们还好，不采纳。后来双方渐渐有了合作。到1920
年华北大旱灾的时候，成立了正式的“中国华洋义赈救灾总会”，它是全国统一的民间联
合救灾组织。实际上，局部合作更早时已经开始了，比如清末的“上海华洋义赈会”。

　　民国时期，很多政府官员、学者和社会名流都参与了民间救灾，比如中国华洋义赈救
灾总会的4任会长梁如浩、颜惠庆、王正廷、孙科等，后面的3位先后在北洋政府或国民政
府担任过要职。有些专门搞义赈的人，后来也被国民政治委托办灾，比如章元善。1931年
长江水灾的时候，国民政府邀请他参与管理水灾救济方面的工作。 

　　政府主导模式不可或缺

　　《南》：解放后，这些义赈组织都被改编或取消了，采取了政府主导的救灾模式。

　　夏：对。解放后，我国主要是通过政府来组织力量进行救济的。但救灾的基本模式早
在战争年代就已经创建起来了，而且也取得了很大的成功。例如1942到1943年，太行山边
区发生了大灾荒，当时在那里主持工作的邓小平，依靠边区政府的力量组织救灾，非常成
功。

　　当时是抗战最艰苦的时候，国民党实施经济封锁，日军也扫荡，外来的资源基本上被
切断，整个边区处在政治、经济最艰难的时候。饥荒影响很大，很多地方死了人，也有人
逃荒，甚至跑到敌占区，有的地方还发生了骚动，形势十分严峻。刚好那时候延安在搞“
大生产运动”，太行边区积极响应，并和救灾度荒联系在一起，包括组织合作社、互助组
等形式，最终扭转了局面。

　　通过政府组织，把全民的力量调动起来，可以有效地抵御灾荒。比如，以前吃野菜，
一般都是灾民的自发行为，但太行边区是通过政府组织，大家统一把树叶采集起来分配给
灾民。这样做的好处，就是人多力量大，收获大，分配也比较公平。先前你剥树皮，不是
你家的树你还不能剥，但是如果有政府组织，这样的问题也就不存在了。 

　　《南》：政府主导的救灾模式有无不足之处？如何改良？ 

　　夏：任何一种救灾的模式都有自己的特点，也都有自己的局限。从历史上看，民间自
主的救灾机制，总的来说的确比“官赈”的效率要高得多，清末民国时期甚至取代了官府
而成为救灾领域的主导性力量，有时连国家的赈济行为也要依赖前者。但民间救灾最主要
的人力、物力资源是靠劝募、捐赠和民众的志愿才获得的，其规模毕竟受到很大限制，尤
其在经济不发达的时候。因此，对于那些特大型的或毁灭性的灾害，单纯依靠民间的力量
远远不够。

　　政府主导的救灾模式，恐怕在任何时候都是不可或缺的，尤其在面临特大灾难之时。
但如果没有完善的制度和有效的监督约束机制，那么救灾活动就会和其他领域一样，极易
于成为官僚主义和贪污腐败的温床。长此以往，不仅极大地抑制了民间救灾力量的培育和
成长，不利于充分动员社会的力量，还会造成灾民对政府的依赖心理，不利于从根本上提
高自身的防灾意识和抗灾能力，形成恶性循环。

　　所以，问题的关键不是要不要政府救灾形式，而是建立一个什么样的政府救灾形式，
如何更有效鼓励、扶植和培育独立自主的民间救灾力量。这样一方面可以相互合作，大大
减轻政府负担，另一方面也可以互相竞争、监督，共同促进中国减灾事业的发展。 




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