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发信人: ignorance (孤独一剑), 信区: Environment
标  题: 中国21世纪议程(14)
发信站: 哈工大紫丁香 (Fri Jul  2 08:25:19 1999), 转信

　

                     中 国 21 世 纪 议 程 

                 中 国 21 世 纪 人 口、环 境 与 发 展 白 皮 



          第 14 章 - 自 然 资 源 保 护 与 可 持 续 利 用 

                                   导 言 

14.1 自 然 资 源 是 国 民 经 济 与 社 会 发 展 的 重 要 物 质 基 础 ， 分 为 可
耗 竭 或 不 可 再 生 ( 如 矿 产 ) 和 不 可 耗 竭 或 可 再 生 资 源 ( 如 森 林 和
草 原 ) 两 大 类 。 随 着 工 业 化 和 人 口 的 发 展 ， 人 类 对 自 然 资 源 的
巨 大 需 求 和 大 规 模 的 开 采 消 耗 已 导 致 资 源 基 础 的 削 弱 、 退 化
、 枯 竭 。 如 何 以 最 低 的 环 境 成 本 确 保 自 然 资 源 可 持 续 利 用 ，
将 成 为 当 代 所 有 国 家 在 经 济 、 社 会 发 展 过 程 中 所 面 临 的 一 大
难 题 。 处 于 快 速 工 业 化 、 城 市 化 过 程 中 的 中 国 ， 基 本 国 情 是
人 口 众 多 、 底 子 薄 、 资 源 相 对 不 足 和 人 均 国 民 生 产 总 值 仍 居
世 界 后 列 ， 以 单 纯 的 消 耗 资 源 和 追 求 经 济 数 量 增 长 的 传 统 发
展 模 式 ， 正 在 严 重 地 威 胁 着 自 然 资 源 的 可 持 续 利 用 。 因 此 ，
以 较 低 的 资 源 代 价 和 社 会 代 价 取 得 高 于 世 界 经 济 发 展 平 均 水
平 ， 并 保 持 持 续 增 长 ， 是 具 有 中 国 特 色 的 可 持 续 发 展 的 战 略
选 择 。 

14.2 目 前 ， 中 国 在 一 些 重 要 的 自 然 资 源 可 持 续 利 用 和 保 护 方 面
正 面 临 着 严 峻 的 挑 战 。 这 种 挑 战 表 现 在 两 个 方 面 ， 一 是 中 国
的 人 均 资 源 占 有 量 相 对 较 小 ， 1989 年 人 均 淡 水 、 耕 地 、 森 林 和
草 地 资 源 分 别 只 占 世 界 平 均 水 平 的 28.1 ％ 、 32.3 ％ 、 14.3 ％ 和
32.3 ％ ， 而 且 人 均 资 源 数 量 和 生 态 质 量 仍 在 继 续 下 降 或 恶 化 ；
二 是 随 着 人 口 的 大 量 增 长 和 经 济 发 展 对 资 源 需 求 的 过 分 依 赖
， 自 然 资 源 的 日 益 短 缺 将 成 为 中 国 社 会 、 经 济 持 续 、 快 速 、
健 康 发 展 的 重 要 制 约 因 素 ， 尤 其 是 北 方 地 区 的 水 资 源 短 缺 与
全 国 性 的 耕 地 资 源 不 足 和 退 化 问 题 。 据 统 计 ， 全 国 缺 水 城 市
达 300 多 个 ， 日 缺 水 量 1600 万 吨 以 上 ， 农 业 每 年 因 灌 溉 水 不 足
减 产 粮 食 250 多 万 吨 ， 工 农 业 生 产 和 居 民 生 活 都 受 到 了 很 大 的
影 响 。 因 此 ， 相 对 来 说 ， 水 资 源 的 持 续 利 用 是 所 有 自 然 资 源
保 护 与 可 持 续 利 用 中 最 重 要 的 一 个 问 题 。 

14.3 在 中 国 的 自 然 资 源 利 用 与 保 护 中 ， 目 前 主 要 存 在 的 问 题 有
： 

     (a) 缺 乏 有 效 的 资 源 综 合 管 理 及 把 自 然 资 源 核 算 纳 入 国
     民 经 济 核 算 体 系 的 机 制 ， 传 统 的 自 然 资 源 管 理 模 式 和
     法 规 体 系 将 面 临 市 场 经 济 的 挑 战 ； 

     (b) 经 济 发 展 在 传 统 上 过 分 依 赖 于 资 源 和 能 源 的 投 入 ，
     同 时 伴 随 大 量 的 资 源 浪 费 和 污 染 产 出 ， 忽 视 资 源 过 度
     开 发 利 用 与 自 然 环 境 退 化 的 关 系 ； 

     (c) 采 用 不 适 当 行 政 干 预 的 方 式 分 配 自 然 资 源 ， 严 重 阻
     碍 了 资 源 的 有 效 配 置 和 资 源 产 权 制 度 的 建 立 以 及 资 源
     市 场 的 培 育 ； 

     (d) 不 合 理 的 资 源 定 价 方 法 导 致 了 资 源 市 场 价 格 的 严 重
     扭 曲 ， 表 现 为 自 然 资 源 无 价 、 资 源 产 品 低 价 以 及 资 源
     需 求 的 过 度 膨 胀 ； 

     (e) 缺 乏 有 效 的 自 然 资 源 政 策 分 析 机 制 以 及 决 策 的 信 息
     支 持 ， 尤 其 是 跨 部 门 的 政 策 分 析 和 信 息 共 享 ， 从 而 经
     常 出 现 部 门 间 政 策 目 标 相 互 摩 擦 的 不 利 影 响 ； 

     (f) 资 源 管 理 体 制 上 分 散 ， 缺 乏 协 调 一 致 的 管 理 机 制 和
     机 构 。 

14.4 为 了 确 保 有 限 自 然 资 源 能 够 满 足 经 济 可 持 续 高 速 发 展 的 要
求 ， 中 国 必 须 执 行 “ 保 护 资 源 ， 节 约 和 合 理 利 用 资 源 ” 、 “ 开 发
利 用 与 保 护 增 殖 并 重 ” 的 方 针 和 “ 谁 开 发 谁 保 护 、 谁 破 坏 谁 恢
复 、 谁 利 用 谁 补 偿 ” 的 政 策 ， 依 靠 科 技 进 步 挖 掘 资 源 潜 力 ， 充
分 运 用 市 场 机 制 和 经 济 手 段 有 效 配 置 资 源 ， 坚 持 走 提 高 资 源
利 用 效 率 和 资 源 节 约 型 经 济 发 展 的 道 路 。 自 然 资 源 保 护 与 可
持 续 利 用 必 须 体 现 经 济 效 益 、 社 会 效 益 和 环 境 效 益 相 统 一 的
原 则 ， 使 资 源 开 发 、 资 源 保 护 与 经 济 建 设 同 步 发 展 。 

14.5 本 章 涉 及 的 自 然 资 源 主 要 包 括 水 、 土 地 、 森 林 、 海 洋 、 矿
产 和 草 地 六 大 领 域 ， 总 目 标 是 实 现 我 国 自 然 资 源 保 护 与 可 持
续 利 用 的 模 式 和 途 径 ， 内 容 包 括 : 概 括 我 国 六 大 自 然 资 源 领 域
开 发 利 用 与 保 护 中 面 临 或 存 在 的 问 题 ; 提 出 保 护 与 合 理 利 用 六
大 资 源 的 行 动 方 案 领 域 。 

14.6 由 于 自 然 资 源 领 域 涉 及 的 问 题 非 常 广 14.10 改 革 自 然 资 源 管 理 体 系 是 本 领 域 的 主 要 目 标 ， 具 体 有 ： 

     (a) 明 确 政 府 、 企 业 和 个 人 在 自 然 资 源 的 所 有 权 和 开 发
     经 营 权 方 面 的 权 利 与 义 务 ； 

     (b) 在 自 然 资 源 使 用 分 配 中 引 入 市 场 机 制 ， 实 行 “ 使 用
     者 付 费 ” 经 济 原 则 ， 以 促 进 采 取 有 益 于 环 境 的 方 式 开
     发 自 然 资 源 ； 

     (c) 根 据 经 济 发 展 目 标 和 当 前 的 经 济 改 革 措 施 ， 明 确 和
     改 进 国 家 部 门 或 跨 部 门 以 及 区 域 规 划 在 资 源 利 用 和 保
     护 中 的 作 用 ； 

     (d) 根 据 强 化 市 场 经 济 的 原 则 ， 完 善 有 关 自 然 资 源 管 理
     和 保 护 的 现 行 法 律 和 管 理 制 度 ； 

     (e) 利 用 经 济 手 段 和 市 场 刺 激 ， 使 其 成 为 法 律 手 段 的 重
     要 补 充 ， 确 保 政 府 在 校 正 市 场 和 价 格 政 策 扭 曲 中 的 调
     控 作 用 。 

活 动 

14.11 加 强 市 场 机 制 在 自 然 资 源 管 理 中 的 基 础 性 作 用 ： 

     (a) 建 立 和 完 善 自 然 资 源 产 权 制 度 ， 实 行 资 源 所 有 权 与
     使 用 权 分 离 ， 以 及 资 源 的 有 偿 使 用 和 转 让 ； 

     (b) 改 革 自 然 资 源 管 理 体 制 ， 制 定 和 建 立 有 效 的 、 综 合
     的 规 划 和 管 理 措 施 ； 

     (c) 调 整 现 行 的 经 济 和 财 政 鼓 励 措 施 ， 制 定 资 源 与 环 境
     奖 惩 政 策 和 税 收 政 策 ， 以 满 足 可 持 续 发 展 目 标 ； 

     (d) 鼓 励 建 立 持 续 和 有 效 利 用 自 然 资 源 的 新 市 场 ， 大 力
     发 展 可 持 续 的 资 源 产 业 ； 

     (e) 研 究 、 鼓 励 和 采 用 有 利 于 环 境 的 风 险 评 价 、 自 然 资
     源 定 价 和 资 源 开 发 技 术 ； 

     (f) 为 更 有 效 地 管 理 自 然 资 源 ， 组 织 力 量 实 施 市 场 经 济
     刺 激 手 段 ， 同 时 考 虑 社 会 的 公 平 分 配 ； 

     (g) 建 立 一 种 政 府 与 社 会 团 体 相 结 合 的 连 续 监 督 体 系 ，
     鼓 励 公 众 参 与 自 然 资 源 的 持 续 管 理 活 动 ； 

     (h) 建 立 自 然 资 源 的 地 区 和 部 门 开 发 利 用 规 划 和 分 配 机
     制 ， 尤 其 是 中 长 期 资 源 分 配 机 制 ； 

     (i) 为 了 鼓 励 家 庭 的 创 造 力 和 提 高 农 民 收 入 ， 政 府 将 寻
     求 把 家 庭 承 包 责 任 制 推 广 到 除 农 业 之 外 的 领 域 ， 对 其
     他 自 然 资 源 依 法 开 发 和 保 护 ； 

     (j) 建 立 一 种 协 调 或 解 决 争 端 的 机 制 ， 以 此 来 解 决 自 然
     资 源 利 用 政 策 间 的 相 互 矛 盾 。 

14.12 政 府 的 宏 观 调 控 活 动 主 要 有 ： 

     (a) 建 立 与 市 场 经 济 相 适 应 的 自 然 资 源 资 产 管 理 制 度 ； 

     (b) 政 府 将 组 织 自 然 资 源 的 综 合 调 查 、 勘 探 、 规 划 和 综
     合 开 发 利 用 ， 根 据 经 济 政 策 以 及 有 关 资 源 的 稀 缺 状 况
     ， 对 一 些 重 要 的 资 源 管 理 实 行 统 一 规 划 ， 包 括 五 年 计
     划 和 中 长 期 规 划 ； 

     (c) 建 立 各 种 自 然 资 源 的 实 物 账 户 和 价 值 量 账 户 ， 以 支
     持 建 立 综 合 的 环 境 与 经 济 核 算 体 系 ( 见 第 4 章 方 案 领 域
     D) ， 以 补 充 或 改 进 现 有 的 国 民 经 济 核 算 体 系 ； 

     (d) 除 一 些 稀 缺 资 源 进 行 特 别 管 理 之 外 ， 将 允 许 在 中 央
     政 府 的 指 导 或 控 制 下 ， 进 行 资 源 开 发 经 营 权 和 使 用 权
     的 交 易 ； 

     (e) 逐 步 取 消 不 利 于 自 然 资 源 持 续 利 用 和 环 境 的 资 源 价
     格 政 策 ， 如 低 于 成 本 的 森 林 砍 伐 、 矿 产 资 源 的 无 偿 开
     采 、 水 资 源 价 格 补 贴 以 及 能 源 价 格 补 贴 等 政 策 。 

     (f) 尽 快 制 定 和 实 施 《 资 源 综 合 利 用 法 》 及 其 实 施 条 例
     ， 把 自 然 资 源 的 综 合 开 发 利 用 纳 入 法 制 轨 道 。 

14.13 加 强 数 据 和 资 料 收 集 ： 

     (a) 政 府 将 与 国 际 组 织 、 企 业 和 研 究 机 构 合 作 加 强 有 关
     自 然 资 源 管 理 、 保 护 和 合 理 利 用 等 决 策 所 需 的 信 息 系
     统 建 设 ； 

     (b) 加 强 在 全 球 、 国 家 和 地 方 与 自 然 资 源 有 关 的 环 境 、
     经 济 、 社 会 和 法 律 等 方 面 的 资 料 收 集 、 分 析 和 系 统 评
     价 ； 

     (c) 建 立 有 关 自 然 资 源 部 门 现 有 数 据 信 息 系 统 之 间 的 协
     调 以 及 数 据 资 料 的 共 享 机 制 ， 加 强 国 家 有 关 收 集 、 处
     理 和 评 价 数 据 的 能 力 ； 

     (d) 以 简 明 易 懂 的 方 式 向 社 会 各 阶 层 提 供 开 发 资 源 活 动
     ， 决 策 过 程 中 所 需 的 各 种 技 术 和 经 济 信 息 ； 

     (e) 支 持 和 鼓 励 低 成 本 的 地 方 级 自 然 资 源 数 据 信 息 管 理
     系 统 。 

14.14 加 强 国 际 和 区 域 合 作 活 动 。 中 国 政 府 及 主 管 部 门 将 在 区
域 和 国 际 组 织 的 支 持 下 ， 在 适 当 的 级 别 上 加 强 有 关 自 然 资 源
管 理 和 保 持 的 区 域 合 作 和 资 料 交 流 。 具 体 活 动 包 括 ： 

     (a) 与 联 合 国 有 关 机 构 ( 如 联 合 国 统 计 处 ， 粮 农 组 织 、
     环 境 规 划 署 、 开 发 计 划 署 以 及 世 界 卫 生 组 织 ) 保 持 固
     定 的 联 系 ； 

     (b) 与 有 关 国 家 和 非 政 府 组 织 建 立 信 息 及 人 才 培 训 交 流
     合 作 关 系 ； 

     (c) 与 有 关 国 家 研 究 机 构 和 非 政 府 组 织 建 立 研 究 和 发 展
     关 系 ， 共 同 研 究 自 然 资 源 管 理 方 法 与 系 统 。 

   B 在 自 然 资 源 管 理 决 策 中 推 行 可 持 续 发 展 影 响 评 价 制 度 

行 动 依 据 

14.15 自 然 资 源 的 可 持 续 利 用 不 但 要 确 定 和 实 施 那 些 建 立 在 广
泛 信 息 基 础 上 的 “ 最 佳 政 策 ” ， 或 者 是 以 综 合 的 可 持 续 的 方 式
对 自 然 资 源 进 行 有 效 的 使 用 和 管 理 ； 而 且 还 要 建 立 一 种 政 策
分 析 机 制 ， 以 便 能 持 久 地 调 整 或 评 价 现 行 和 未 来 的 政 策 ， 审
查 自 然 资 源 管 理 政 策 是 如 何 有 利 或 不 利 于 总 体 可 持 续 发 展 。
可 持 续 发 展 影 响 评 价 (SDIA) 在 费 用 效 益 分 析 中 也 将 起 到 部 分 综
合 的 作 用 ， 以 使 决 策 者 在 评 价 政 策 方 案 以 及 选 择 政 策 时 考 虑
对 其 它 自 然 资 源 利 用 或 其 它 经 济 政 策 的 影 响 。 

14.16 可 持 续 发 展 是 一 个 动 态 过 程 ， 需 要 随 着 经 济 和 环 境 因 素
的 变 化 进 行 不 停 地 调 整 。 采 用 可 持 续 发 展 影 响 评 价 将 成 为 一
个 重 要 的 政 策 分 析 手 段 。 在 这 种 机 制 下 ， 那 些 有 不 利 影 响 的
政 策 将 被 那 些 富 有 效 果 的 政 策 所 取 代 。 

14.17 过 去 ， 中 国 已 开 展 了 建 设 项 目 的 环 境 影 响 评 价 ， 但 缺 乏
从 政 策 到 规 划 的 国 民 经 济 评 价 。 实 施 自 然 资 源 可 持 续 发 展 影
响 评 价 ， 将 会 有 助 于 国 家 或 地 区 的 社 会 、 经 济 发 展 更 能 体 现
可 持 续 发 展 的 战 略 。 

目 标 

14.18 逐 步 推 行 在 制 定 有 关 自 然 资 源 管 理 的 重 大 政 策 、 规 划 和
开 发 项 目 时 采 用 可 持 续 发 展 影 响 评 价 ， 最 终 以 法 规 的 方 式 加
以 推 广 实 施 ； 利 用 可 持 续 发 展 影 响 评 价 进 行 规 划 或 实 施 自 然
资 源 保 护 和 管 理 政 策 的 费 用 效 益 分 析 。 

活 动 

14.19 可 持 续 发 展 影 响 的 管 理 和 研 究 活 动 ， 主 要 包 括 ： 

     (a) 制 定 和 使 用 可 持 续 发 展 的 指 标 体 系 及 其 确 定 方 法 ；
     开 发 可 持 续 发 展 影 响 评 价 模 型 和 计 算 机 系 统 ； 

     (b) 制 定 涉 及 主 要 自 然 资 源 政 策 、 规 划 和 开 发 活 动 评 估
     的 可 持 续 发 展 影 响 评 价 指 南 和 管 理 程 序 ； 

     (c) 逐 步 在 国 家 、 区 域 和 地 方 各 级 政 策 方 案 建 立 过 程 中
     引 入 可 持 续 发 展 影 响 评 价 ； 

     (d) 对 目 前 实 施 的 一 些 补 贴 政 策 ( 如 煤 、 杀 虫 剂 、 化 肥
     和 能 源 ) 进 行 可 持 续 发 展 影 响 评 估 ； 

     (e) 跨 经 济 部 门 和 自 然 资 源 领 域 的 政 策 费 用 效 益 分 析 中
     ， 制 定 可 持 续 发 展 影 响 评 价 使 用 技 术 指 南 ； 

     (f) 改 进 现 行 的 环 境 影 响 评 价 制 度 和 费 用 效 益 分 析 ， 研
     究 使 它 们 综 合 为 可 持 续 发 展 影 响 评 价 的 可 行 性 。 

14.20 可 持 续 发 展 评 价 能 力 建 设 活 动 ， 主 要 有 ： 

     (a) 重 点 培 训 所 有 部 门 实 施 可 持 续 发 展 影 响 评 价 的 人 员
     ， 培 训 内 容 以 跨 部 门 的 自 然 资 源 管 理 方 法 以 及 多 部 门
     的 综 合 管 理 方 法 为 基 础 ； 

     (b) 对 决 策 人 员 进 行 可 持 续 发 展 影 响 评 价 的 培 训 。 

14.21 争 取 国 际 合 作 和 援 助 ， 主 要 包 括 ： 

     (a) 争 取 得 到 联 合 国 有 关 组 织 ( 如 UNEP ， UNDP) ， 世 界
     银 行 以 及 非 政 府 组 织 的 支 持 ， 包 括 机 构 建 设 方 面 的 援
     助 ； 

     (b) 开 展 与 国 际 组 织 或 有 关 国 家 进 行 上 述 研 究 活 动 的 合
     作 和 交 流 ， 促 进 技 术 人 才 的 国 外 培 训 ； 

     (c) 引 进 国 外 有 关 上 述 领 域 的 研 究 成 果 和 实 施 经 验 ， 同
     时 争 取 向 发 展 中 国 家 推 广 中 国 的 做 法 与 经 验 。


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黯然销魂者，唯别而已也。
cks@263.net 蓝天        
              空气      
                植物    
                  土地  
                    人类

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