Geography 版 (精华区)

发信人: wplxb (小兵), 信区: Geography
标  题: 中国当前的“特殊政区”述议zz
发信站: 哈工大紫丁香 (Mon Nov 29 20:28:28 2004), 转信

　
　　当前全国的县级政区单位共有县、县级市、市辖区、自治县、旗、自治旗、特区、
林区8大类，相对以往而言，由于设治局、管理局、县级镇、盐区、工农区等一批县级行                                           
政单位的消失，县级以上的政区结构有所规范。但随着改革开放的深入，使得中国政区
也出现了一批“似是而非”的“新事物”。尤如经济开发区、开放区、改革区、试验区
、管理区、新区之类的“派出机构”，更让人难辨“真伪”。许多非正式政区不仅有地
域和人口，而且地方政府还能列其为与县市区同级的行政单位。本文以当前存在的各类
特殊政区为着眼点，兹分述如下。
　　一、 民族市辖区
　　当前，全国共4个民族市辖区，即郑州的管城回族区（1983年设）、洛阳瀍河回族区                                           
（1964年设）、开封的顺河回族区（1980年设）及齐齐哈尔的梅里斯达斡尔区（1988年
设）。民族市辖区的特殊性在于它是少数民族的自治单位，但又与其它民族自治地方相
区别，当前市辖区作为县级行政单位，而民族市辖区又没有列为与自治县相等级的民族
自治单位。然而民族市辖区的设置并不普遍，如呼和浩特的回民区，回族人口占了一半
多，但并没有列作民族市辖区。而河南全省少数民族人口有113万人（2000年普查数），                                           
除了3个回族区外，还有淮阳、太康、宁陵、睢县、沈丘5县的县城都属于“回族镇”，
但无论“回族区”还是“回族镇”，都只是回族的“聚集地”，而不是永久性的“聚居
地”。因而，将民族市辖区区别于民族自治地方也是情理之一，但对民族市辖区的特殊
性却还需关注起来。
　　二、 矿区市辖区
　　迄今全国还有石家庄井陉矿区（1992年复设）、邯郸峰峰矿区（1956年设）、承德
鹰手营子矿区（1983年设）、包头白云矿区（1958年设）、阳泉矿区（1970年设）及大
同矿区（1970年设）6个以“矿区”为名的市辖区。矿区作为行政单位，建国后曾广泛设
置，此后许多矿区改设为市或并入大中城市成为市辖区，随着近年大中城市的扩展，诸
如重庆南桐矿区、唐山东矿区、包头石拐矿区、乌鲁木齐南山矿区等都已改设成“正规
”的市辖区。当前的6个矿区中，大同、阳泉的矿区都是主城区，其余4个是远郊区，除
了峰峰矿区规模较大外，另3个规模都很小。
以专业的矿区作为行政区名称，这究竟是否合理，可能还会有一些争议，但当前大部分
矿区都已改设或改名，而这几个惟存的矿区也很大程度上失去了“矿区”的本身含义，
有的早已融入城市，因而，对这几个矿区也有必要进行改名或改设。
　　三、 贵州的“特区”
　　贵州在1970年分别在水城、六枝、盘县、万山4地设立“特区”。但名为特区，行政                                           
结构和规模上与周边县市并无大的区别，而且长期以来特区的设立没有达到“特区效应
”。贵州的特区在名称上与“经济特区”和“特别行政区”有很大的相似性，但实情却
有着天渊之别，1987年水城特区改为县，1999年盘县特区又改为县。就当前的实状而言
，剩余的两个特区还是应改为县或组建新的县级市。
　　四、 神农架林区
　　1970年，湖北以房县、兴山、巴东3县的交界地带析置了神农架林区，此后在1971年
改为县，1981年又重改为林区，成为当今全国惟一一个以林区为名的行政区。全区面积
3253平方公里，常住人口7.82万人（2000年普查数），它不仅有“林”，而且有城镇，
与其它专业林区有着极大的不同，其实际也是一个县（市），虽然地广人稀，但无论行
政结构还是城镇体系，都等同于一个县（市）；再而“林区”这种政区名称与当前的行
政体系很不谐调，因此神农架林区还是改为县或改设县级市为好。
　　五、 大兴安岭地区及辖区
　　1964年，黑龙江以呼玛县及鄂伦春自治旗的部分地域合置大兴安岭特区，此后大兴
安岭特区辖有松岭、新林、呼中、塔河4区，1969年由于省际政区变动，呼玛县及鄂伦春
、莫力达瓦2旗划入大兴安岭，当时全区面积达13.6万平方公里，并于1970年改设为地区
。1979年，省际边界恢复原状时，鄂伦春、莫力达瓦2旗划回内蒙古，但大兴安岭地区的
驻地仍在鄂伦春旗内的加格达奇。自1964年新林区开发以来，此后呼中、松岭、加格达
奇都设立了政企合一的“区”，1981年呼玛县分设出塔河、漠河2县，此后至今，大兴安
岭辖区有3县4区，面积8.24万平方公里，人口52.93万人（2001年统计数）。
　　大兴安岭是至今东北地区惟一的“地区”，但全区城市化水平高达90.4%（2001年统
计数），2001年实现GDP45.6亿元，人均GDP在黑龙江仅次于大庆和哈尔滨，高于其它10
个地级市，而且首府加格达奇也已发展成了一个12万多人口的城市，已完全具备了地级
市的条件，但同时由于首府加格达奇处于内蒙古境内，这样就很难撤地设市。究其原因
，主要是因为大兴安岭地跨两省区，所辖的加格达奇和松岭2区共1.74万平方公里的地域
理应划入黑龙江，但实际上却一起划属内蒙古。这无形中形成了一种“双管”的格局。

　　但大兴安岭的4个辖区与其它3个县规模相当，行政结构相同，而且在不远的伊春，
这种政企合一的模式都一直作为县级的市辖区，尽管大兴安岭4个辖区有了相应的机构和
体制，但仍不被列为正式的县级行政单位。
　　这些问题的存在表明大兴安岭在行政体制上还有很大的特殊性。当前，大兴安岭行
政体制改革的经济条件和政治条件都已基本具备，因而也就很有必要对这一行政体制作
一番调整。
六、 柴达木地区
柴达木地区是青海海西州的直辖地，主体上由大柴旦、冷湖、茫崖3个“行政委员会”组
成，总面积约9.5万平方公里，当地人口7万多人。冷湖和大柴旦都曾于1960~1964年间设
市，茫崖则在1956~1964年间建立过县级的工委，1964年，三地改镇至今。其特殊性在于
三地既不设县市，也不隶属哪个县市，名为州直辖地，实际上却又有3个相当于县级的“
行政委员会”。在整个青海，这种类似的行政委员会还有昆仑、瀚海、龙羊峡、李家峡
、察尔汗5个，但柴达木地区的3个“行委”相对比较特殊，柴达木地区号称“西北聚宝
盆”，有冷湖油田、锡铁的铅锌矿、花土沟等一批闻名遐迩的地方，当前这一地区资源
的开发前景相当广阔，因而这一地区行政体制的完善也是相当必要的。
　　七、 双湖特别区
　　1976年，为开发藏北无人区，以班戈县的色瓦区和安多县的岗尼区的区域设立了县
级双湖特别区，全区面积近10万平方公里，而人口只有0.9万人。双湖区成立后，地方上
列其为与县同级的行政单位，但全国统计时，又将其归入班戈县的范围。而实际上双湖
区成立后，行政上也并不独立，一直处于班戈、安多两县的共管之中。如安多县，法定
区域为2.6万平方公里，而实辖面积达9.6万平方公里，然而班戈县名义上管理整个双湖
特别区，但实辖面积仅5.85万平方公里。双湖区的特殊之处就是处于这样一个“虚虚实
实”的体系之中。由于当地经济较为滞后，人力资源有限，无人区的开发进程相当缓慢
，因而双湖特别区行政体制的解决也可能会成为一个“长远问题”。
　　八、 南海诸岛
　　南海160万平方公里的海域上共有286个岛礁。1959年3月，为开发南海，当时的广东
省政府在永兴岛设立了西沙、中沙、南沙办事处及工委，1969年3月改为革委会，1981年
10月再改为办事处和工委，1988年海南建省后，就作为海南省派出机构。这个办事处辖
有各岛周边的海域，总面积约22.6万平方公里，但陆域面积仅13平方公里，常住人口仅
517人（2000年普查数）。
　　南海岛礁间距大，行政管理上有许多困难，但南海渔业资源丰富异常，国防战略地
位极为重要。当前中国在黄岩岛主要是与菲律宾方面有所争执；越南方面又将附近的岛
礁划入庆和、广南、岘港等省市的范围；同时，台湾当局还军事占有太平岛及东沙等岛
礁。因而在这片特殊的区域建立强有力的行政体系，确保万里海疆的安定，也是相当必
要的。
　　九、 伊犁州
　　伊犁哈萨克自治州成立于1954年11月29日，全州面积27.5平方公里，常住人口382.
56万人（2000年普查数），直辖2市8县并管辖塔城、阿勒泰二地区，共有5市19县。从行
政隶属关系上说，自治州与地区属相同的行政单位，但伊犁这种“同级相隶”的模式却
是全国绝无仅有的。这种模式与俄罗斯秋明州、堪察加州等管辖自治区的模式相同，但
作为行政区划，两者同样缺乏合理性。
　　伊犁州地区曾于1944年爆发过著名的“三区起义”，此后伊犁、塔城、阿山（今阿
勒泰）三区作为一个统一的政治实体存在过。解放后，伊犁整个地域按民族成份分为伊
犁和博尔塔拉两部分，并于1954年7月15日成立博尔塔拉蒙古自治州，另外伊犁、塔城、
阿勒泰3个专区的范围成立伊犁哈萨克自治州，此后这种州辖地区的体制由于历史、边疆
、民族等因素一直保留至今。但随着当地经济的发展繁荣，边疆关系的日益趋缓，民族
关系的日益融洽，就有必要去打破这种体制。2001年10月，伊犁地区撤销后，所属的各
县市划归州直辖，而伊犁州管辖地域跨度过大，管辖市县过多等问题也日益突出，同时
，塔城和阿勒泰都已发展成一定的区域中心城市。因而，打破传统的格局，将伊犁州的
行政体制做一番调整也是相当必要的。
　　十、 政企合一的政区
　　由于一些大中型农林场矿的发展，所以我们的行政区划往往就以这些场矿的区域建
立政区，而同时又保留了场矿的机构，这样就形成了政企合一的政区。这类政区以黑龙
江和新疆最多，如黑龙江伊春市的15个市辖区中，除了伊春区外，其余14个区都是区政
府和林业局合一的，林业局是实际上的区政府。而在新疆，这种政企合一的模式主要是
团场、农场与乡镇合一，如克拉玛依的129团场又名五五新镇；等等。这两地有许多政企
合一的政区主要是因为开发晚，而且城镇是随着场矿的开发而兴起的。
　　此外，1984年9月22日由柏各庄农垦区区域成立的河北唐海县，全县面积884平方公
里，人口仅14余万人，全县除县城唐海镇外，其余都是各个生产队和农场，实质上这个
名为县的政区就是一个大农垦区。与伊春的许多市辖区一样，处于华北的唐海县相对于
周边县市就显得很小，很突出。在当今大搞“政企分开”的时代，这些政企合一的政区
将何去何从？重要的一点就是用新的行政体制去取代传统的体制。
　　十一、金门、马祖地区
　　金门即“金门县”，面积147.65平方公里，人口5.79万人（2002年6月统计数），全
县由59个岛组成，距厦门最近处仅2公里。行政上属泉州市，而实际上自1949年台湾当局
在此实行军事管制以来，迄今一直为台湾当局控制。马祖即马祖列岛，面积28.8平方公
里，人口0.93万人（2002年6月统计数），距大陆最近处为9.5公里，行政上属福建连江
县，而实际上如同金门一样，至今为台湾当局所控制，并成立了一个伪“连江县”。
　　金马地区与大陆一衣带水，却由于历史原因一直为远隔海峡的台湾当局所控制，这
就使其有了很大的特殊性。1956~1992年间，台湾方面在金门实行了长达36年的“战地政
务”，实际上也是在封锁两岸的往来。但在2001年，金门首次与大陆通航后，这种对峙
的局面有所缓和，而金马地区又有着与大陆一样的文化底蕴，因而在统一的进程中势必
纳入全国正式政区的范畴。
　　十二、城市的特殊区
　　由于当前城市功能的增多，诸如开发区、试验区、改革区、开放区、管理区、新区
之类的“区”就纷纷出现，而且地方上也一直列其为县级行政单位，还有许多地方将之
等同于市辖区，或干脆称之为“区”。如苏州地方上称苏州有8区，实际上除了6个市辖
区，还将高新区和工业园区包括在内。而另一些“区”，不仅“有名有姓”，还有地域
、人口，有行政区划，不细看容易混同于市辖区，这主要有淮南的毛集区、六安的叶集
区、鄂州的长港区、惠州的大亚湾区、潮州的枫溪区、吴忠的红寺堡区、新余的仙女湖
区、玉林的福绵区、九江的共青区及镇江、无锡等地皆有“新区”；等等。这其中，惠
州大亚湾区全称为“大亚湾经济技术开发区”，九江的共青区全称为“共青开放开发区
”。
　　即使当前被称为“直筒子市”的三亚、东莞、中山，实际上也各有各的“区”，如
三亚有河东、河西、南海3区，东莞有莞城、东城、南城、万江4区，中山有西区、南区
、东区、石岐、火炬5区。三亚、东莞、中山3地的“区”只在城市周围地域存在，其实
际上也就是一个个较大的“街道”。而一度被称为“直筒子市”的湖州，原先也有城区
、南浔、菱湖3区，这3区的区域和人口都等同于一个市辖区，而且各自辖有若干个乡镇
、街道，名为“派出机构”，却与市辖区无异。2003年1月，湖州将这3个管理区正式改
成吴兴、南浔2个市辖区，可以说是“直筒子市”辖区改革的一个良好开端。
　　与此同时，县级市设区似乎是“异军突起”，相对于地级市的非正式“区”而言，
县级市的各类“区”更是“五花八门”。如广东英德的“碧落洞宝晶宫旅游管理区”、
南海的“西樵山旅游度假区”、龙口的“龙港开发区”、胶南的“积米崖港区”、永康
的“方岩景区”、满洲里的“扎赉诺尔矿区”；等等。此外广东、辽宁的许多县级市习
惯于将街道都称之为“区”，如，当今佛山市的顺德区有大良、容桂、伦教3区，永康的
方岩景区却是在2001年的乡镇撤并中改镇为“风景区”的；而如南海的西樵山区，实际
是一个近20万常住人口的大镇，综合实力还居于广东的“十强”之列。
　　各类的非正式“区”都不属于正式的行政区划范畴，但这类“新事物”却大有“方
兴未艾”之势。因此，在当前的政区调整中，就有必要去注重行政区划的法律性、科学
性、规范性和合理性。

--
                                春有百花秋有月，
                                夏有凉风冬有雪，
                                若无闲事挂心头，
                                便是人间好时节。


※ 修改:·wplxb 于 Nov 29 20:28:36 修改本文·[FROM: 202.118.239.*]
※ 来源:·哈工大紫丁香 bbs.hit.edu.cn·[FROM: 202.118.239.*]