TVgame 版 (精华区)

发信人: Amia (小羊·想念土豆), 信区: Tvgame
标  题: 游戏市场归谁管理？
发信站: 哈工大紫丁香 (2003年08月21日08:14:33 星期四), 站内信件

中国出版者协会游戏工作委员会于2003年7月23日成立，这是一件值得庆贺的事情，但其背
后所隐藏的游戏产业的交叉管理问题令人担忧。

　　在中国，网络游戏的市场规模远大于单机电脑游戏、电视游戏和街机游戏，网络游戏
市场的成长性及其归属的模糊性令政府各部门在管理方面出现交叉重叠，如不及时解决，
最终受害的将是厂商与消费者。

　　笔者收集整理了部分资料，仅供参考。


　　一、新闻出版总署与文化部的沿革与职能 


　　1、新闻出版总署 

　　国家版权局是我国最高著作权行政执法机关，直属国务院领导，国家版权局与新闻出
版总署为一个机构、两块牌子，为正部级单位。国家版权局设立于1985年，1985年6月28日
，文化部呈报国务院，建议在文化部设立国家版权局。7月25日，国务院批复，同意文化部
的建议；同时决定，将文化部原出版局改称国家出版局。国家出版局与国家版权局为一个
机构、两块牌子。

　　1987年1月，国务院决定撤消文化部所属国家出版局，设立直属国务院的新闻出版署，
保留国家版权局，继续保持一个机构、两块牌子的形式。

　　2001年，新闻出版署（国家版权局）升格为正部级单位，改称新闻出版总署（国家版
权局），仍为一个机构、两块牌子。

　　国家新闻出版总署下设九个职能司，其中与游戏业直接相关的为音像和电子出版物管
理司，其职能包括：拟定音像制品和电子出版物出版的政策、规章；制订音像、电子出版
物出版社总量、结构、布局的规划；承办音像制品和电子出版物出版、复制单位设立的审
批工作；拟定国家重点音像制品和电子出版物出版计划并组织实施；负责音像制品和电子
出版物重大选题的备案事宜；负责音像制品和电子出版物出版及复制单位的年检、音像制
品和电子出版物的质量监督、组织对音像制品和电子出版物的审听审看工作；组织查处违
禁音像制品和电子出版物，查处音像、电子出版及复制单位的违规行为；调控音像制品、
电子出版物品种和版号总量。

　　作为电子出版物，游戏的审批过程大致如下：游戏出版经营单位对产品进行三审后，
送地方版权部门和国家版权局进行版权认证，然后报国家新闻出版总署，总署组织专家对
内容审查批准后才能发布出版。


　　2、文化部 

　　文化部原设十个职能司，其中与游戏业直接相关的为文化市场司，其职能包括：研究
拟定文化市场和以商品形式进入流通领域的文化产品以及文化娱乐经营活动的管理政策、
法规并监督实施；管理文艺演出市场、文化娱乐市场；管理音像制品的批发、零售、出租
、放映；负责音像制品的进口管理；研究文化市场发展态势，指导文化市场稽查和电影发
行、放映工作。

　　2002年3月，文化部对文化市场司管理职能、机构及编制进行了相应调整。调整后文化
市场司的主要职能增加了两项：（1）负责电子游戏经营场所日常监管工作；（2）负责利
用互联网从事文化产品传播和文化服务经营活动的日常监督及其内容监控管理。与此同时
，文化市场司新设立网络文化处和稽查指导处，其中网络文化处主要负责调查研究利用互
联网从事文化产品和文化服务经营活动的发展现状；拟定网上文化产品传播和经营活动的
管理政策和法规；负责全国文化市场计算器信息研究工作；负责电子游戏经营场所和利用
互联网经营艺术品、音像制品、娱乐演出活动及“网吧”等互联网上网服务营业场所的日
常监督及其内容监控软件的安装管理，并实行经营许可证管理；负责对“网吧”等互联网
上网服务营业场所中计算机游戏经营活动的查处和取缔工作；协助稽查指导处查处电子游
戏经营场所和利用互联网从事文化产品经营活动的重大案件等工作。


　　二、新闻出版总署与文化部的游戏相关管理条例、会议及其它 


　　1、新闻出版总署出台《电子出版物管理规定》 

　　1998年1月1日，新闻出版总署颁布的《电子出版物管理规定》正式施行。《规定》对
全国电子出版物制作单位、出版单位、复制单位、进口单位、发行单位的设立、监督管理
，以及相关罚则做了明确规定。

　　《规定》所称电子出版物，是指以数字代码方式将图文声像等信息编辑加工后存储在
磁、光、电介质上，通过计算机或者具有类似功能的设备读取使用，用以表达思想、普及
知识和积累文化，并可复制发行的大众传播媒体。媒体形态包括软磁盘（FD）、只读光盘
（CD-ROM）、交互式光盘（CD-I）、照片光盘（Photo-CD）、高密度只读光盘（DVD-ROM）
、集成电路卡（IC Card）和新闻出版署认定的其他媒体形态。电子出版物的制作、出版、
复制、进口、发行，销售计算机设备或者其他商品附赠电子出版物，以及举办电子出版物
展览、展销、订货会，均适用此规定。


　　2、新闻出版总署与信息产业部联合出台《互联网出版管理暂行规定》 

　　2002年7月15日，新闻出版总署与信息产业部联合出台《互联网出版管理暂行规定》（
2002年8月1日起施行）。《规定》明确了互联网出版的监督与管理、互联网出版机构的权
利和义务，以及罚则。《规定》指出，从事互联网出版活动，必须经过批准，未经批准，
任何单位或个人不得开展互联网出版活动；从事互联网出版业务，除符合《互联网信息服
务管理办法》规定的条件以外，还应有确定的出版范围，有符合法律、法规规定的章程，
有必要的编辑出版机构和专业人员以及有适应出版业务需要的资金、设备和场所。

　　此规定所称互联网出版，是指互联网信息服务提供者将自己创作或他人创作的作品经
过选择和编辑加工，登载在互联网上或者通过互联网发送到用户端，供公众浏览、阅读、
使用或者下载的在线传播行为。其作品主要包括：（1）已正式出版的图书、报纸、期刊、
音像制品、电子出版物等出版物内容或者在其他媒体上公开发表的作品；（2）经过编辑加
工的文学、艺术和自然科学、社会科学、工程技术等方面的作品。此规定所称互联网出版
机构，是指经新闻出版行政部门和电信管理机构批准，从事互联网出版业务的互联网信息
服务提供者。


　　3、首届中国国际数码互动娱乐产品及技术应用展览会亮相 

　　2001年下半年，“ChinaJoy项目”正式启动前期市场调研、政府审批、国内外产业机
构合作、海外展会考察等工作。2002年9月招展工作正式展开，组委会方面在获得中国国际
贸易促进委员会审批通过办展资质评定的基础上，鉴于中国国际数码互动娱乐产品及技术
应用展览会展示的电子和网络游戏产品内容涉及出版等国家政策，故特别上报归口主管电
子和网络游戏出版审批监管工作的中华人民共和国新闻出版总署音像电子和网络出版管理
司、主管游戏硬件生产的中华人民共和国信息产业部电子产品管理司审批并获得以上两单
位的特别许可。

　　2002年11月5日，经中国国际贸易促进委员会审批，首届中国国际数码互动娱乐产品及
技术应用展览会（China Digital Entertainment Expo & Conference）定于2003年7月11
日至13日在北京中国国际科技会展中心举行。后由于中国国内出现的“非典”病情的缘故
，考虑到国内外参展商和观众的健康，以及配合北京市政府抗击“非典”工作的进行，组
委会决定将原定2003年7月25日至27日举办的中国国际数码互动娱乐产品及技术应用展览会
改期为2004年1月16至18日举办，地点仍然确定为北京展览馆。

　　支持此次展会的政府部门包括中国国际贸易促进委员会、中华人民共和国新闻出版总
署音像电子和网络出版管理司、中华人民共和国信息产业部电子信息产品管理司，主办单
位包括中国软件行业协会、中国出版工作者协会、中国国际经济技术合作咨询公司、北京
市新闻出版局。



4、文化部颁布《关于贯彻〈互联网上网服务营业场所管理条例〉的通知》 

　　2002年9月29日，国务院总理朱镕基签署国务院第363号令，公布《互联网上网服务营
业场所管理条例》，该《条例》自2002年11月15日起实施。2002年10月11日，文化部颁布
《关于贯彻〈互联网上网服务营业场所管理条例〉的通知》。

　　在文化部的《通知》中，除强调原有的“直辖市、省会城市和计划单列市的每一场所
的计算机设备台数不得少于60台，且每台占地面积不得少于2平方米；直辖市、省会城市和
计划单列市以下的地区，每一场所的计算机设备总数不得少于30台，且每台占地面积不得
少于2平方米。西部地区可以参照以上标准，适当下调计算机设备总数，但每台占地面积标
准不变”的规定继续执行外，更加大力度贯彻直营连锁方式，并对在全国范围和跨省市经
营网吧的经营者采取严格的发牌制度。

　　《通知》表示，要引导互联网上网服务营业场所向规模化、连锁化、专业化、品牌化
方向发展，积极推动网吧走上规模经营、规范发展的道路。设立全国性的连锁网吧和跨省
经营的连锁网吧须报文化部审批，省级文化行政部门负责审批本行政区域内的连锁网吧的
设立。

　　文化部还推出“数字文化工程”试点活动，在“数字文化工程”中，文化部提倡依托
各地文化馆、站，青少年宫、博物馆、科技馆、体育场馆等公共场所，采取政府支持、社
会参与、市场运作的方式，以直营连锁为主要形式，分别建立全国互联网上网服务营业场
所连锁院线，为社会各界提供健康有益的上网场所。

　　2003年2月20日，文化部“数字文化工程”在京宣布启动。文化部按照相关标准率先向
文化部直属机构中国录音录像出版总社和共青团中央发放了两张全国范围内的连锁网吧经
营许可证。

　　5、文化部网络文化处负责人表示将加强网络游戏的监管力度 
　　据新华网1月10日北京专电（记者南辰、李永文），文化部网络文化处的负责人在接受
专访时表示，文化部今年将加大对网络游戏的监管力度，年内将制定包括网络游戏在内的
游戏产业管理规章，加大对引进游戏内容的审查力度，在加快网络游戏产业发展的同时加
强管理。文化部还将牵头在各地成立网络文化协会，要求年内覆盖全国，把对网络游戏的
监管工作全部纳入。同时，全国性的游戏产业协会也在紧锣密鼓地筹备当中。


　　6、文化部拟定《2003—2010年文化市场发展纲要》 

　　2003年2月28日，文化部拟定《2003—2010年文化市场发展纲要》。其中有三处与网络
游戏相关：（1）对网吧的管理：“……加强对网吧等互联网上网服务营业场所的宏观调控
和行政执法力度，加强技术监管，探索实施长效管理机制，规范经营行为，改善行业形象
。调整产业结构，促进市场整合，引导互联网上网服务营业场所向规模化、连锁化、专业
化、品牌化方向发展……”；（2）对网络游戏的管理：“制定互联网文化服务管理规定，
实行网络文化经营许可证制度，加强对利用互联网从事音像制品、网络游戏等文化经营活
动的监督管理……”；（3）对电子游戏的管理：“出台电子游戏管理规定，支持电子游戏
产业发展。鼓励电子游戏软件开发，加强娱乐软件进口管理。继续加大对电子游戏经营场
所的监督管理力度，禁止电子游戏经营场所在国家法定节假日以外接纳未成年人，严厉打
击电子游戏经营场所的违法经营行为。”


　　7、文化部举办“娱乐软件产业发展暨网络游戏管理对策研讨会” 

　　2003年4月10日至11日，文化部在成都举办“娱乐软件产业发展暨网络游戏管理对策研
讨会”。

　　此次研讨会旨在繁荣网络文化市场，发展信息文化产业，会议的主要议题包括：（1）
娱乐软件产业的发展趋势与政策环境；（2）国内外娱乐软件发展现状与管理经验；（3）
娱乐软件内容审核与社会监督机制；（4）娱乐软件行业协会与分级制度发展动态；（5）
娱乐软件产品知识产权保护问题；（6）网络游戏市场管理与规范的措施；（7）网络游戏
的开发与市场运营；（8）网络游戏产品的社会责任。

　　此次会议邀请的人员有：文化部、信息产业部等国家有关部委领导、四川省、成都市
政府有关领导、四川省、成都市文化部门领导、部分网络文化市场管理人员与学者、中外
娱乐软件企业、中外游戏开发商与运营商、电信/网络运营商与内容提供商、中央有关新闻
媒体。


　　8、文化部公布《互联网文化管理暂行规定》 

　　为了加强对互联网文化的管理，保障互联网文化单位的合法权益，促进我国互联网文
化健康、有序地发展，文化部根据中央的授权，按照“积极发展，加强管理，趋利避害，
为我所用”的要求，根据国务院《互联网信息服务管理办法》和国家有关规定，结合文化
行政部门和互联网文化活动实际情况，在对我国互联网文化活动现状进行调查研究和征求
相关部门和地方意见的基础上制定了《互联网文化管理暂行规定》。

　　2003年5月10日，文化部部长孙家正签署中华人民共和国文化部第27号令，公布《互联
网文化管理暂行规定》，自2003年7月1日起施行。此规定的管理对象包括，通过互联网生
产、传播和流通的音像制品、游戏产品、演出剧（节）目、艺术品、动画等互联网文化产
品，以及从事互联网文化产品经营服务的互联网文化单位。《规定》所称之“互联网文化
产品”明确包括游戏产品，内容涵盖经营性互联网文化单位的申请设立和内容审查等关键
环节。

　　《规定》将互联网文化活动区分为经营性和非经营性两种，并根据互联网文化活动的
经营性与否由文化部和省、自治区、直辖市人民政府文化行政部门分级管理，对经营性互
联网文化单位实行许可制度，对非经营性互联网文化单位实行备案制度。《规定》明确了
互联网文化单位的设立条件和审批程序，制定了对进口互联网文化产品的内容审查制度，
还明确了违反互联网文化管理规定的相应罚则。

9、北京市新闻出版局召开北京地区电子和网络游戏出版政策通气会 

　　2003年6月19日上午，北京市新闻出版局组织召开北京地区电子和网络游戏出版政策通
气会，新闻出版总署音像电子和网络出版管理司副司长寇晓伟通报了情况。其中与游戏业
有直接关系的有以下几点：（1）将于近期颁布实施《＜互联网出版管理暂行规定＞实施细
则》和《互联网游戏出版管理暂行规定》；（2）积极支持并举办好首届中国国际数码互动
娱乐产品及技术应用展览会；（3）建立有效的日常监管机制，成立电子和网络游戏专家审
读委员会，制定电子和网络游戏审读管理办法和审读付费标准，总署已拨出专款用于审读
工作；（4）新闻出版总署将会同全国“扫黄”办、信息产业部、公安部和国家版权局等部
门，采取集中行动，打击互联网游戏出版活动中的“私服”、“外挂”等非法出版经营行
为。

　　寇晓伟副司长还就互联网游戏出版管理职责的问题表示，新闻出版总署和信息产业部
颁布的《互联网出版管理暂行规定》，对包括互联网游戏在内的互联网出版实行归口管理
，是国务院明确授权的；其他部门未经国务院授权，也未征求新闻出版总署意见，自行制
定涉及互联网出版管理职责的规章，是不严肃的，会造成出版行业混乱，不利于精神文明
建设。

　　6月26日，寇晓伟向媒体公开，近期国家各有关部门将采取上述四项措施促进网络游戏
市场的健康发展，其中明确提及新闻出版总署正极力促成在中国版权协会下设立中国游戏
出版经营工作委员会。寇晓伟表示，该工作委员会应该成为国内最权威的行业管理团体，
今后国内游戏厂商与国外交流，包括国内的交流等等，都通过该协会，使整个游戏行业有
一个整体形象。


　　10、中国国际互动娱乐展览会公布 

　　6月底，中国国际互动娱乐展览会（China Interactive Entertainment Expo）宣布将
于2004年1月9日至11日在上海举办，时间先于国家新闻出版总署等政府部门支持下的首届
中国国际数码互动娱乐产品及技术应用展览会一周。

　　“该展览会堪称中国互动娱乐和游戏产业迄今最全面反映该行业发展的综合型展览会
，包括了覆盖该行业的专业贸易展览、公众展览、行业论坛、技术研讨、游戏竞赛、产品
推广宣传及娱乐软件专业人士教育培训等系列活动。CiEX精心组织的这些精彩的展览和市
场支持活动，将为全球的软件及技术开发商、产品制造商尽快进入并进一步开拓广阔而潜
力巨大的中国市场提供有力地支持和帮助。”


　　11、寇晓伟就副司长《互联网游戏出版管理规定》作进一步表态 

　　7月3日，据一篇题为“国家规范游戏产业，网游测试也需先审批”（作者：萧肖）的
报道称，国家新闻出版总署音像电子及互联网出版司副司长寇晓伟就《互联网游戏出版管
理规定》做了进一步的表态：“一、新闻出版总署会根据引进版游戏总量，布局，结构来
进行控制。比如开发水平高的，就可能会批准；这个时期的游戏种类比较少的，也会优先
考虑……二、未经新闻出版总署批准的游戏，不得在互联网上测试。三、由于网络游戏的
特点，客户端是会经常性作修改和升级的工作，当需要重新编制客户端程序的时候，就需
要重新履行申报程序，但是这个程序可以简化，只要在申请报告中说明互联网游戏出版物
的变化情况，并提供修改和升级后的脚本，彩色打印图片以及演示光盘即可。四、要求互
联网游戏出版机构，在从事互联网游戏出版活动中，应认真履行维护互联网设施安全和信
息安全，安装过滤软件，消除不安全不健康信息。五、互联网游戏出版机构在出版的互联
网游戏中，必须设置一个必要的程序，在游戏画面开始的过程中，全文刊登新闻出版总署
制定的健康游戏通告，提醒消费者合法，科学，健康，适度地使用互联网游戏出版物。六
、对私服，外挂的处理，互联网游戏出版机构享有互联网出版物服务器端程序，客户端程
序，各种数据，游戏点卡等的专有权利，任何单位和个人不得侵犯。严禁未经国家出版行
政部门和电信行政部门批准，未经授权，以私服，外挂等方式破坏合法出版的互联网游戏
出版物的技术保护措施，修改作品数据，私自架设服务器、制作游戏点卡等侵犯他人合法
权益，从事非法互联网游戏出版经营活动。七、联网游戏出版机构不得参与或者变相参与
消费者之间的虚拟物品的交易活动，不得为这种交易提供任何的途径、平台或场所。八、
互联网游戏出版管理规定中进一步明确，举办涉及境外游戏出版的展览、竞赛、评级、评
奖的活动，应报新闻出版总署批准。”


　　12、新华网发文：《行政法规重复交叉，互联网出版企业困惑尴尬》 

　　7月2日，新华网刊发了一篇题为《行政法规重复交叉，互联网出版企业困惑尴尬》的
文章（作者：李学法）。文中指出，《互联网出版管理暂行规定》与《互联网文化管理暂
行规定》的具体内容存在大量重复交叉。作者在以下三个方面提出了质疑：

　　（1）经营范围貌合神离：“如果互联网信息服务经营企业同时向两个部委提出申请，
面临的问题是先向谁申请？后向谁申请？如果一个部委批准了，另一个不批准怎么办？互
联网信息服务经营企业名称如何起，叫某某网络出版公司还是某某网络文化公司？到目前
为止，出版作为特种行业是需经国家新闻出版总署批准工商局才准予注册登记的，是否文
化也被列为特种行业？那岂不是沾‘文化’两字的待业都变成特种行业了？工商部门是否
需要依据新闻出版总署和文化部两个部委的批件才允许互联网信息服务经营企业注册登记
？”

　　（3）版权困扰：“互联网经营过程中，存在着大量的版权问题，如盗版非法引用，外
挂、私服等等，按照现行管理体制，打击上述侵权盗版问题，可以依据国家的出版法规和
著作权的法律、法规，由新闻出版主管部门或著作权管理部门进行处置，如果网络文化产
品出现上述问题时，是找新闻出版总署解决呢？当然肯定离不开国家版权局，还是找文化
部门？是依据出版法呢？还是国家又拟订出台文化法了？”

　　作者最后指出：“一方面企业为了取得两个部门的批准文件，不仅要增加运营成本，
而且会贻误商机，很多好的项目会在行政扯皮中死去。另一方面，多头审批必然造成市场
混乱，无序竞争、盗版和不健康作品也将随之而来，最终受害的还是互联网出版经营企业
和广大的消费者。”


　　13、首届“规范与发展”网络游戏政策研讨会举办 

　　2003年7月5日至6日，中国青少年网络协会（网络游戏专业委员会）和中国文化报共同
组织召开首届“规范与发展”网络游戏政策研讨会，文化部等主管部门领导作为特邀嘉宾
莅临指导。

　　会议主要围绕网络游戏中外挂与私服问题的解决、用户服务协议与保护玩家权益二大
类主题展开，会后，网络游戏商家与玩家发表了联合宣言。与此同时，中国青少年网络协
会秘书处拟筹建网络游戏专业委员会。


　　14、中国出版工作者协会游戏工作委员会在京成立 

　　2003年7月23日，由国家新闻出版总署批准的、唯一全国性的游戏出版行业组织——中
国出版工作者协会游戏工作委员会在京成立。中宣部、新闻出版总署、国家版权局、信息
产业部、公安部、教育部、中国电信集团、中国互联网协会、中国软件行业协会等单位和
从事游戏出版经营的近百家企业的负责人出席了成立大会。基于规范行业秩序、促进产业
健康发展的共同愿望，大会通过了章程和行业自律公约，选举产生了第一届理事会，确定
了促进中国游戏出版产业发展的计划。


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