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发信人: glees (针叶林), 信区: Green
标  题: 清朝军机处的历史
发信站: 哈工大紫丁香 (2003年04月04日08:33:18 星期五), 站内信件

军机处是中国封建君主专制制度发展登峰造极的产物，它伴随着清王朝的盛衰经历了一百
八十余年的沧桑岁月，因而奠定了它在封建社会晚期政治制度史上的重要地位。在此，对
军机处的设立及作用和与内阁，皇权之间的若干问题进行简单的剖析。

一、军机处的设立
军机处，是清代特有的政权机构。对于它设立的时间众说纷纭，但本文赞同雍正七年之说
。军机处自雍正七年设立起，终清一代，军机处代皇帝撰拟谕旨，参与军国大政……对国
家政治一直起着重要的作用。

清初顺治年间，皇帝亲自处理国家日常政务，大臣们的奏章，当日要拟，面赐裁决，这大
概与当时的政务较简有关。顺治一八年以后，改为大臣们的奏疏，须次日候旨裁决。
这种国家政务事无巨细都由皇帝躬亲裁决的局面，一直延续到康熙八年，大臣李之芳提出
恢复明朝旧制，设内阁与议政处，分别襄礼军政要务。即由内阁襄礼政务和臣工章疏；军
事机要则由议政处王大臣主之。而皇帝办法的谕旨，由南书房翰林草拟。南书房本康熙帝
读书处，康熙十六年始选翰林等官入内当值，于是南书房成为机密重地。
军机处于雍正七年设立。当时清政府用兵西北，办理政务的内阁位于远离内廷的太和门外
，皇帝若需要垂询军情或商议对策，十分不便，加之内阁值直者人多而杂，军抱到京，先
经内阁容易泄露机密。于是，雍正决定在离内廷较近的隆宗门内设立“军机房”。“军机
房”亦称“军须房”，设立开始，只限于处理军事机密事宜，不干预一般政务，待军务结
束即撤消。

由于军机房地近内廷，担任军机大臣的又都是亲信重臣，这样，即使皇帝省却不少时间，
精力，有无大权旁落之虞。因为一则无论内阁、军机房都直接听命于皇帝；二是内阁大学
士或军机大臣，都没有向各部或各省督抚直接发布命令的权力，裁决权始终掌握在皇帝一
人手中。所以，军机房成立不久，到雍正十年即成为常设机关，并改称为“办理军机处”
（后来在奏章和诏令中多省略“办理”二字、称为“军机处”）。乾隆初，曾改名为“总
理处”，三年又复名“军机处”。嘉庆四年，军机处列为正式的国家机构。
此后，凌驾于内阁之上的军机处，直接干预朝政，诸如撰拟谕旨，商议军政要务，文武官
员的任免黜陟等，无不参与。直至宣统三年七月改内阁制，终清一代，军机处一直是朝廷
直接向全国发号施令的重要机构。

二、军机处、内阁和专制皇权
在清史学界，存在着一种比较流行的传统说法，即雍正时设立军机处主要是为了通过削弱
内阁以及议政王大臣会议的权力，以强化专制皇权；而军机处的设立也使“军权得到极大
提高”，“专制主义中央集权发展到了一个空前阶段”。有人甚至说因“因清世宗找到了
军机处这一得心应手的工具，从而使高度的君主专制能在清长期维持。”本文对上述这些
话均有异议。
首先，雍正设立军机处主要是为了完善或方便皇帝独裁，而不是加强独裁权威。
要清楚的说明这一问题，有必要将军机处的设立置于康雍以来清朝政治军事形势中去考察
：
（1）、军机处在清代政治中的出现具有较大的偶然性，它并不是雍正为强化皇权而采取的

一项精心的政治举措，而是纯粹为了处理西北军务。赵翼云：“雍正年间，用兵西北两路
，以内阁在太和门外，暴值者多，虑漏泄事机，始设军需房于隆宗门内，选内阁中书之谨
密者入值缮写，后名军机处。”王昶也说：“雍正七年，青海军兴，始设军机房。”对上
述记叙，史学界基本上没有异议。不管军机处以后职能如何，但有一点是可据此确定的，
那就是它的出现和雍正朝政治斗争，尤其是皇权之大小没有必然联系。庄吉发先生说：“
世宗设立军需房的原因是为了用兵西北而密办军需，并非为了贯彻中央集权，削减议政王
大臣的职权。就雍正年间而言，军机处的设立与独裁政治的背景及发展，不宜过分强调。
”
(2)、雍正七、八年清朝政治形式而言，雍正也没有必要设立军机处来加强自己手中的权力

，原因很简单，这个时期，雍正的统治已经很巩固，已不需要采取特殊措施强化皇权。
对雍正来说，他最需要扩充皇权的时候，绝不是雍正七年或八年，而时雍正五年以前。当
时，甚至对雍正帝位合法性的怀疑，宗室，臣民对其统治一度采取不合作甚至反对的态度
，像允祀等人，抱必死之志，在政务中处出与雍正为难，“内廷之人，巧行贿赂，收服人
心，家贫者阴与货才，好名者美言称奖，遍至耳目。以愚弄人，专欲待间成伊大志”而内
外大小臣工同情甚至加入允祀集团者甚多，“在朝内外臣工入伊党者曝颇有其人”。二年
十一月，雍正说：允祀“其从前罪过交宗人府议处者不止十件，朕俱曲为宽，不过切为训
戒，冀其改过自新，并未降职一级，罚俸一月，乃在廷诸臣为廉亲王所愚，乃以朕为苛刻
，为伊报屈，即朕屡降俞旨之时。观众人神色，未尝以廉亲王为非，大将军年羹尧，大学
士王项龄，侍郎沈近思在朕前陈奏。一年以来，大小臣工因廉亲王贻累者甚多，乃甘心忍
受，并不归怨廉亲王，而廉亲王怡然自安，全不知愧，又不念及国法，此当援之终不能解
也。”雍正统治一度因此陷于困境，他说：“自古为君难，至于朕躬，攒成大位，尤为难
之难者”。“似此大清国皇帝做不得也，还要叫朕怎么样？”正时这种险恶的政治环境迫
使雍正不得已采取严猛的统治以加强自己手中的权力，将以皇权为核心的专制统治推想前
所未有的高度。

然而，到雍正七，八年时，清廷政治形势已与初年完全不同，是时主要的，或潜在的政治
对手如允祀。年羹尧，隆科多等均被消灭，在皇权强化的过程中，大小臣工日日耳闻“公
戒”之训谕。眼见“悖逆”之败亡，身感‘天威之权威，纷纷表示臣“止知有皇上之恩遇
，皇上之封疆，此外非所知也”，“（臣）所瞻依依赖者，惟知有有皇上，不知其他”。
在皇权取得对臣僚的绝对支配地位以后，雍正的统治开始出现宽缓迹象。五年，雍正面俞
诸臣：“严者，细密之谓，苛刻不可以为严也”，明确指出，凡事从刻，“此与朕用中之
心大像悖谬”。六年，又指示臣下，“凡事不可深刻，详情酌情为之，过犹不及四字常存
意中，欲速则不达，一切事徐徐次第为之”。八年初，又降旨称自己“以前察吏严肃，不
肯稍假姑容”。“无非察吏安民，  贪劝善之意，并非苛刻?待臣工”，特以京师雨泽衍
期，“将内外满汉文武大小官员。一应革职降级留任及罚奉停升之案，悉行宽免”，时年
，还以“吏统治渐以肃清”，特旨将从前亏空未清之案“查明释放。”显然，在统治已经
非常巩固，政策措施正在严猛趋于宽缓的情况下，突然利用军机强化皇权时违背常理的。

就君臣权利分配体制而言，在军机处设立以前，专制皇权早已趋于登峰造极，最能保证皇
帝独裁权威的许多制度，措施如奏折制，秘密建储，严禁朋党，选用亲信参与决策等均已
相继推行，清初，最能与皇权抗衡的议政王大臣会议在康熙三十六年康亲王杰书去世以后
，一度变成了议政大臣会议，此后在清朝政治中不在发挥任何重大作用，君臣之间，早已
“地位悬殊”。对清廷权力格局，迟到的军机处已经不能提出任何新的重要的实质性内容
。在皇权强化的过程中。以下两个现象值得充分重视：
一时奏折制的广泛推行。对奏折制之源起这里仅指出这样一个事实：清代，奏折制在皇权
强化中所起的作用比其他任何机构或制度都要重要。它从信息控制的角度，使皇帝之决策
摆脱了异己力量的制约，或为真正的独裁者；它通过臣僚彼此之间相互稽查，分散其势力
，防止臣僚结党与皇权抗衡。因此在很大程度上都可以说奏折制时极端的君主专制的同义
语。尤其时雍正在继位初年，大幅度扩大奏折人的范围，甚至一些知府，游击等微末官员
也可密折言事，皇帝对臣僚的监督，控制因此达到复加的程度，大小官僚不得不唯慎唯谨
，处处恭顺小心。故清代大凡对君主独裁心存异议者大多对奏折制横加伐，像乾隆初年，
御史谢济世就上诉疏斥责雍正之治为“汉唐杂霸之治，而非二帝三王之治”，明确提出“
密奏不可有”，“自后世有密奏之例，小人多以此谗害君子，首告者无由申诉，上下相忌
，君臣相疑”，“请自今除军机外，皆用露章，不许密奏。”即生动地反映了群臣对奏折
制的畏惧和憎恶之情。

二是选拔亲信参与决策，处理政务。皇帝要有效行使独裁权力，必须有一批咨询人员和秘
书班子，这一方面能增加皇帝决策的合理程度，另一方面减轻皇帝事务工作强度，而且从
群臣中培养，选拔亲信也有利于加强臣僚的向心力。就这一做法之源起可以追溯到天聪时
期的书房，康熙亲政后更经常使用。当时，侍郎熊赐深受康熙信任，“有疑必问”，凡涉
及政治得失，民间疾苦，天人感应等重大事件。无不向其咨询，到康熙十六年，又设南书
房，选亲信汉官“供奉内庭，日侍左右”，制诂俞旨。“皆其拟近。”雍正即位以后，继
承了这一做法。像初年，雍正极为信任川陕总督年羹尧，大事小事无不向其通报，与其商
酌。时吏部尚书朱轼也深获雍正信赖。“国家大政及进退人才”，必相询谋，对张廷玉，
雍正信任尤专，“内值趋承》无日不蒙召对，”十一年张廷玉回籍，雍正感叹道：“朕即
位十一年，在近廷内大臣一日不曾相离者惟卿一人，义故君臣，情同契友”因此创设于雍
正七年以“惟用亲信，不问出身”为重要特征的军机处，在很大程度上只能说时将这一政
治传统制度化和规范化。

考察军机处的职能也能说明同样的问题。光绪《钦定大清会典》对军机处职能做了明确规
定，主要包括以下几方面：
(1)、“常书谕旨”；
(2)、“议大政,大狱，得旨则与”；
(3)、“军旅、则考其山川道里兵马钱粮之数，以备顾问”；
(4)、“文武官特简者，承旨则进其名单，差特简者亦如之”；
(5)、考试，“钦命者，预期以其上届之题缮单进谕”；
(6)、“皇帝举巨曲成宪，有旨考证，则书其事之本来进焉。”
从上述职能可以看出，“承旨”是军机处最显著的特点，它的使命不是赋予皇帝以专制权
力，而是承认和服从这种权力，同时，它自身并不构成一个独立的权力系统，也不能自动
参与清廷最高决策（非奉特旨，军机大臣既不能看奏折，也无权议大政），对皇帝而言，
它只是一个顾问应对的智囊机构，起草谕旨，管理机密档案的秘书班子而已，并无权力分
配的特殊含义。
在这里我们应该看出，军机处之所以在清朝能长期存在最主要的原因也就是它使专制皇帝
有了一个比较固定的智囊集团和秘书班子，由此建立了一套与之相应的比较严格的保密制
度和行政制度，大大方便了皇帝“综核庶务”，行使独裁权力，也有效的提高了官僚政府
的行政效率和应变能力。所有这一切正是它一旦出现即受亲睐的原因。
其次，清初的内阁不同于晚明，它和皇权不存在根本性的利害冲突，也无力与皇权相抗衡
。
开始于明初的内阁制最初本是为适应皇帝行使独裁权力而设立的。然而到了明中叶以后，
因皇帝昏庸无能、内阁权利日渐加重，更为严重的是，权臣与权阉相勾结，以至朝政大坏
。
清初的内阁和晚明的内阁在本质上存在着众多差异，其中最主要一点是：作为中原传统政
治制度之象征，清初内阁是在皇权与满洲议政势力的斗争中被逐渐引入和完善的，其根本
任务是协助皇帝摆脱满洲议政传统对皇帝的制约，建立以专制皇权为核心的官僚政治体制
。崇德元年访明阁制建立的内三院（其权力甚微，尚不可与真正意义上的内阁相提并论）
，其基本目的就是通过任用文臣某士以减少皇帝在决策上对议政王大臣会议的依赖，当时
，内三院集中了不少深受皇帝倚重的文臣，如范文程，刚林等，确有才华者，虽系降将，
也被网罗其中。像洪承畴，于崇德七年将清，不久即入内院佐理机务，旋任秘书院大学士
。而内三院的出现，也推动着清朝政权的封建化，使其“渐就中国之制”。值得一提的是
，在皇帝与保守满洲贵族的权力斗争中，内阁，尤其是汉族阁僚往往是皇权的坚定支持者

。像鳌拜当政时，国史院大学士苏纳海拒不党附，反对圈换土地而被处死：国史院大学士
巴泰因不附和，康熙六年，鳌拜罗织苏克萨哈罪名，“集众定谳，虑巴泰有异，弗使与闻
。”当时，宏文院侍读（后迁秘书院侍读学士）熊赐履是最引人注目的人物。六年，他针
对鳌拜专擅这一现实，上著名的《万言疏》，列数朝廷存在的种种弊端，指责鳌拜“但知
趋目前尺寸之利以便其私，而不知无穷之弊已潜滋暗伏于其中”，七年，又上《清除积习
销隐忧疏》，该疏开篇就用了“皇上聪明天潭，而朝纲独断”这一极富激励性的词句，然
后纵论时政，要求康熙采取措施，按儒家学术建立起新的政治体系。这两道奏疏均遭到鳌
拜的强烈责难，但却给年轻的康熙帝留下了深刻印象，一年不到，鳌拜集团就被消除。内

阁在清初斗争中的这种立场，一方面由其产生之文化背景，特别是其成员的文化素养所决
定，另一方面，也与它在清初权力斗争中的自身利益有关，在一些内阁成员看来，如果皇
帝权力加大，清廷决策和管理规范化，内阁作为政府的职能就会加强，权力必然因此而增
加。然而，历史的实际并非完全如此。

和晚明的情形不同，清初内阁一开始就在权力上受着极为严格的制约，其大学士从来没有
享有晚明大学士那种特殊权力。崇德时，议政权大，“诸王大臣合议既定，虽至尊无如之
何”，在制度上主要负责办理文书事务的内三院在决策中更没有太多的发言权。入关后，
在一部分推崇汉制的官僚推动下，清廷将内三院变为行政管理部门（顺治十五年改内三院
为内阁），其权力有所加强，但仍未能成为权力中枢。像顺治时，大学士陈明夏权势略张
，即为议大臣宁完我所参，结果陈明夏以“结臣殄场保 “窃弄事权”等罪名被绞杀。当
时，内阁不得参与机密，重要章奏、秘本或奏折均直接送大皇帝，无旨，内阁不得与闻。
抵流“莸闭 ，诸辅臣矮诏将内阁改为内三院，在制度上大幅然指关外时的作法，其
权力进一步被削弱。康熙亲政以后，清廷权力体制有所变化，议政王大臣会议权力日渐衰
微，而康熙鉴明末权臣及鳌拜专权的历史教训，却将朝廷主要权力牢牢控制在自己手中，
并未在权利分配上给内阁特殊好处。用他自己的话就是“天下大权当统于一”，“今天下
大小事务皆朕一人处理，无可旁贷，若将要务分任于人则断不可行。”明确表示，宰相只
是“佐君理事之人”，身为皇帝，自己“岂肯以大权授人？”当时，大小臣工能否参与机
密，主要取决于是否系皇帝亲信，而不在于是不是大学士。像大学士明珠在康熙中叶被人
视为权臣，其实，其权力十分有限，曾屡伺于康熙亲信高士奇之门，向其“访问消息”（
高其实不过就品微官），又尝求翰林院掌院学士李光地在皇帝面前予以“照应”。二十六
年，有人控告明珠及其亲信余国柱买官，康熙问：“何无人参？”奏曰：“谁不怕死！”
康熙怒道：“有我，若等势重于四辅臣乎？我欲去之，则尽去之，有何怕？”旋将二人革
职。拒载：余果柱闻被参，“震惧已不能行，进阁不过数步，扶石拦一步步移始能至阁。
”乾隆也认为，明珠虽“柄用有年”，但就其权势，绝不可与明代严嵩、温体仁辈“窃弄
威权”相提并论，即所谓“我国家立纲陈纪，朝宁肃静，从无有肖小奸壬，如前代之得以
怙权干政。”雍正继位后，皇帝更提出要代行大学士之事。元年，雍正降旨：“国家政治
，皆皇考所遗，朕年尚壮，尔等大学士应为之事，尚可勉励代理，尔等安乐怡养，心力无
耗，得以延年益寿，是亦朕之惠也。”到雍正五六年间，进而表示将代为处理部院一些事
务，即（部院事务）尚不能办理，应将事件呈送朕前，朕代诸臣处理。“如果将这种情形
和当时奏折制的广泛推行结合，即可发现，时时，皇权已经登峰造极，内阁已没有多少权
力可以剥夺，如果要剥夺，就时剥夺起协助皇帝处理日常政务的权力，而这显然时不符合
专制皇帝的根本利益，也不利官僚政体的正常运行。总之，清初的内阁，不但其出现本身
适应于加强皇权之需要，而且作为一个政府机构，它一直没有成为权力的核心，皇权对内
阁一直保持着绝对优势地位，二者之间并不存在根本性的矛盾冲突，这一点，一些善于观
察的清人早有觉察，如吴振槿就说：清初“内阁大学士沿明制主票拟一一皆秉上载，大学
士无权也。”根据这一事实，时很难得出设立军机处时为了削弱内阁权力这一结论的。
，
再次，军机处设立以后，清廷决策规范化，内阁大学士能比较固定的参与机密，清廷权力
出现微妙的变化。

要探讨军机处设立以后内阁地位之变化，有必要对当时清政府的结构作一简要分析。
和近代许多学者的看法不同，清代，不少人将军机处视为内阁的分支，并不认为二者在建
置上是相互对立的两个机构。如赵翼就说：“军机处本内阁之分局”，光绪也说：“军机
处为行政总汇，雍正年间，本由内阁分设”。就连大肆攻击后世军机处剥夺了内阁权力的
龚自珍也承认：雍正时，“军机处为内阁之分支，内阁非军机处之附庸也。”本人认为上
述观点应当引起重视。从表面上看，清代的军机处“大小无专官”，但事实上，在人员选
用上，仍遵循着一个基本规律或制度，那就是其主要成员多以内阁阁僚充当。
（1）、大学士在军机处中起着主导作用。在军机处设立的最初几年，除怡亲王允祥外，所

有军机大臣都由大学士担任，尽管雍正十年以后，大学士在军机处中所占名额增减不定，
但是有一点是明确的：军机大臣中的“领班”，即所谓“首席”，“首枢”须由大学士担
任，“军机大臣兼用满汉大员，无定额，以大学士领班”。就制度而言，军机处内部成员
互不统属，均只对皇帝负责，但事实上，由于入值之大学士不是受皇帝特殊信重者，就系
资深位尊，颇负时望之人，故在军机处中具有较大影响力，如雍正末乾隆初的鄂尔泰，张
廷玉，乾隆中期的于敏中即系典型，因而史称军机处“自亲王以下，其领袖者必大学士，
唐、元三公不及也。”
（2）、内阁成员是军机处办事班子——军机章京的基本组成部分。从雍正到道光末的一百

年间，任满洲军机章京者，前后共339人，由内阁入值者76人，几乎占总人数的1/4，远较
其他部院为多：汉军机章京289人，由内阁入值者多达153人，占总人数大一半强。
正由于军机处和内阁在人事上存在着如此密切的联系，所以从一开始，人们就将它视为内
阁的分局，而不认为它是一个完全独立的新机构，即军机处“内中堂办事处也”。
在军机处设立以后，清廷权力结构出现了一些新的特征，那就是大学士获得了比较固定的
参与最高决策的权力。军机处设立以前，大学士往往有“宰辅”之名，而无其实，军机处
设立后，清廷决策规范化，作为政府长官的大学士在军机处一直起着领导作用，而能入值
军机处的大学士则被称为所谓的“真宰相”。
因军机处地处内廷，顾问应对，掌管机要，且内阁“首辅”也懂其事，故和内阁比起来，
它毫无疑问在权力分配上占有优势地位，即军国大政“无不综汇”，就是内阁，翰林院“
撰拟有弗当”，也由军机处审定。然而内阁作为中央政府处理日常事物的地位，并没有因
此而受到动摇。遇到一些重大事务，皇帝仍向内阁咨询。如大学士史贻直未入军机处，然
在统一新疆战争中，乾隆每每与其商议，史载“公在政府，时从容承召对，移晷乃出，而
公谨慎周详，虽子弟不得与闻。”票拟仍是内阁主要职任之一，它关涉到官僚处分，大案
定型等要务，是其权力所在。乾隆年间,一些官僚为显示自己谨慎小心，常常“‘以折代本

”，将本来可以用题本奏请之事改用奏折，直接送达皇帝，而皇帝却以事关“体制”，仍
坚持日常事物使用题本，对擅自“以折代本”者予以申饬，以保证内阁作为政府能正常行
使自己的权利。如乾隆八年谕曰：“各省着奏事件，有事关任命发交部议者，该部仍具本
提覆。”十五年又谕：“各省督抚参劾不职属员，或请革职休致，或请降补改教，皆地方
公务，并非应行密办之事，理当缮本具题，方合体制。近来督抚有先具折奏闻，声明另疏
题参者，尚属可行，而遇此等参奏，概用题本，以昭慎重。”正因为如此，军机处设立以
后，需要票拟的题本总数仍有增无减。像乾隆初年，内阁需要票拟之题本每年二千余，到
三十年以后，“一岁之中，部本几六千余道，三倍于初年也。”需要说明的是：由于内阁
“首辅”以及入值军机处的大学士将主要精力放在军机处，“常日值禁廷以待召见”，这
就影响到了内阁工作的正常进行。尤其是乾隆十二年以后，定大学士为满汉各二人，其中
一般有两人甚至三人入值军机处（像乾隆十四年、二十七年，四名大学士中，三人入值军
机处，仅史贻直一人留阁办事，而十四年史贻直还兼理工部事务。类似情况还很多），这
就使大学士对内阁事务的管理力不从心，侍读逐渐承担起票拟责任。时人记载说：“雍正
四年，始设侍读二员，助相臣勘本，于后相臣多入军机，始以此批奏付侍读，其有疑难事
，侍读以请命，苟无难焉，相臣押署而已。”因事务繁巨，到乾隆时，又增设协办数员，
“渐增至五六人之多”，然董其事者仍感劳苦，“凌晨而起，日晨而返”，“其事如蚕丝
牛毛，非一端所能尽。”时入阁协办批本的程晋芳感慨说：“旁观者谓密勿重务咸由军机
，内阁秉成例而行，如邮传耳。乌知国家大政内自九卿以下，外而督抚藩皋，凡诸兵农礼
乐刑赏之事，胥由是出纳焉，可不谓至重欤？”诚然，这种情形一方面反映了清朝官僚政
治之繁复，但更重要的，它充分说明军机处设立后，内阁并没有像后世某些史家所描述的
那样成为“闲曹”、“冗员”，作为清廷最高行政机构，它仍处理着大量繁重的日常事务
，而这显然是军机处所不能也无法取代的。
军机处作为一个国家的政治制度，是中国封建君主专制制度发展到登峰造极的产物，它伴

随着清王朝一百八十余年的沧桑岁月，奠定了它在封建社会晚期政治制度的重要地位。它
在清王朝的政治制度中所起的作用也是其他机构所不能比拟的，所以它在清王朝的政治制
度中也占具着非常重要的地位。


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  携书弹剑走黄沙
  瀚海天山处处家
  大漠西风飞翠羽
  江南八月看桂花

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