Green 版 (精华区)

发信人: ZhongNanHai (愁容骑士寻找回来的世界), 信区: Green
标  题: 三峡大坝工程带来的移民重大社会问题 
发信站: 哈工大紫丁香 (2003年03月12日19:02:03 星期三), 站内信件



  

  

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魏沂 

  

载《战略与管理》1999年第2期 

  

　　一．“治水社会”与移民问题 

  

　　 1998 年发生的长江特大洪水作为一场“天谴”，给人们警示恐怕还不仅仅是生态意
义 

上的，它实际上也给我们提供了重新思考三峡工程的机会。有人认为如果三峡工程早一点
建 

起来了，也许这场洪水就可以在很大程度上得以避免。其实，三峡工程所能有效防治的主
要 

是像 1870 年式的长江上游来水过多引发的特大洪水，而对 1998 年这样主要由中游降雨
量 

过大而排水又严重不畅所引起的洪水起不到根本性的作用。我们倒是需要从长江的生态问
题 

进而考虑到 21 世纪中国将不得不面临的一个严峻问题：三峡移民问题。 

  

　　众所周知，美国学者魏特夫（ 1989 ）曾用“治水社会”这样的概念来分析帝制中国
。 

魏特夫的理论是在韦伯有关东方专制社会的思想基础上发展起来的，他指出了水利系统与
政 

治体系在东方社会的特殊关联，分析了在水利农业中形成的传统国家权力是如何抑制住足
以 

抗衡中央政权力量的社会自治的成长。但魏特夫既没有分析中国国家权力在地方的实际运
作 

逻辑，也完全忽略了如下这一点：即韦伯在提出中华帝国权力是巨大的同时，也强调了这
种 

权力的脆弱性。事实上，中国传统的国家权力几千年来一直是既过于强大又过于脆弱的。
直 

到 20 世纪后半期，魏特夫所谓的“治水社会”才有了崭新的形态：兴修水利、防洪抗灾
不 

仅是国家解决粮食问题和迅速完成工业化积累的重要一环，而且使一次次浩大的水利运动
成 

了国家对民众广泛的动员过程。将天灾转为人利的水利建设活动在中国 1949 年后的“民
族 

－国家建设”活动中从一开始就具有特殊的地位 [1] 。到 80 年代末，中国已建大小水库
 

? 和水电站 8 万多座。水库之多，堪称世界之最。 

  

　　但是，建水库修电站，就得要  移民。仅 1949 年到 1989 年，国家即在总数约为 
10 

00 万的移民的生产生活安置上产生了大量的“遗留问题”。有关专家承认：国家这几十年
?

  

对移民的安置上， 1/3 未解决好， 1/3 解决得很勉强，解决得较好的只有 1/3[2] 。之
所 

以在以往的移民安置上留下了众多的问题，与我们对移民问题的认识紧密相关。移民问题
以 

往总是被看成是水利工程建设中的附带问题，是单纯的经济补偿问题，是全国一盘棋中的
局 

部性问题，是说服移民为国家建设作牺牲的教育问题。而实际上，移民问题首先是一个复
杂 

的社会问题。通过移民这个窗口，我们几乎可以看到一系列关涉中国现代化进程的重大问
题 

：公平问题、发展问题、地区差距问题、社会稳定问题、生态问题，等等。在水库建设时
将 

移民问题简单化，只能使一个个库区成为常年动荡不安的是非之地。在那伫，上访“闹事
” 

成为家常便饭，规模宏大的集体行动也屡见不鲜。可以说，我们以往几十年的水库移民史
中 

失败的教训远远超过了成功的经验。 

  

　　国家在吸取以往教训的基础上提出了“三峡工程关键在移民”、要实行“开发性移民
” 

的思路，这无疑是一个历史性的进步。但到底甚么是“开发性移民”，如何来实现开发性
移 

民，怎样解决开发性移民中出现的新问题，这本身还是一个需要在实践中不断探讨和深化
的 

问题。三峡移民经过八年的试点和六年多的正式实践，取得了不少成功的经验，同时也暴
露 

出了相当一些值得注意和研究的问题。移民工作的特殊性和复杂性使问题的出现本是在所
难 

免的，但如果对问题视而不见，或企图用瞒天过海的方式来遮掩，就只会使问题不断地积
累 

。如果一定要等矛盾激化到即将爆炸的一刻，如果一定要等滔滔洪水冲到我们脚下、成千
上 

万的移民拥到政府门前来时才想到去正视问题的话，那么，不仅我们势必会手忙脚乱、惊
慌 

失措，而且所要付出的代价也是不堪设想的。 

  

　　从全国范围来看，三峡移民问题与国企工人下岗问题、与农村剩余劳动力问题相比，
似 

乎是一个局部性的问题；但这却是一个极为特殊的、也极为庞大的局部。三峡工程本身是
一 

个有诗人气魄、与天斗其乐无穷的毛泽东当年都未敢下最后决心的工程，是几十年来为其
上 

马与否备受中央和全国关注的问题，是按 1992 年全国人大通过立项时工程预算总投资为 
5 

71 亿（含移民投资 185 亿）而到 1994 年即已调整为 954 亿（含移民投资 400 亿）的
国 

家级特大工程；而三峡移民这样一个涉及百万人的根本性的利益调整又将许许多多全局性
的 

矛盾都牵涉进来了，它在未来几十年的走向势必对中国在经济上、社会上乃至政治上产生
重 

要的影响，它实际上已经成为中国现代化进程中一个重大的战略问题。然而，它可能带来
的 

问题现在还未充分地显露，它已经显露的问题又还未被我们充分地认识。因此，本文的立
旨 

首先就在于引起人们对三峡移民问题的重新关注。需要说明的是，我们这伫分析的三峡库
区 

主要限于重庆库区。一是因为重庆的三峡移民工作量高达 80%` ，是三峡库区最主要的范
围 

；二是因为湖北的各方面条件与重庆有较大差异，不便统而言之。本文之所以将重庆市云
阳 

县作为主要的例证，是考虑到它作为三峡全库区淹没土地最多、淹没总人口仅次于重庆市
开 

县（云阳预计须搬迁的 12 万移民量相当于湖北全省的三峡移民量）、县城又须远距离搬
迁 

的移民大县，同时又是人口高达 124` 万的国家级 独 县，在重庆库区内遍布著的人多地
少 

、经济基础相当薄弱的移民区县中非常具有代表性。 

  

　　二、三峡移民问题中的若干突出矛盾 

  

　　三峡移民问题所涉及的矛盾甚为复杂和繁多，本文主要选取几个突出的方面来加以论
析 

。 

  

　　１就地安置政策与库区安置容量的矛盾 

  

　　三峡移民安置的难点在于农村移民的安置，而因为现行的农村移民安置政策是以在库
区 

内后靠、进行大农业安置为主，故其关键就在于库区要有相当的土地安置容量。然而，库
区 

的土地资源却恰恰非常不利于大农业后靠安置移民。以淹没各类土地达 6.6 万亩的云阳县
?

  

例。云阳县土地资源的特点是：农耕地少；非耕地多；水田少，旱地多；平地厚地少，坡
地 

薄地多；成片地少，零星地多，总格局是“七山一水两分田”。全县人均耕地仅 0.879 亩
?

  

有近 1/4 的农业人口人均耕地不足 0.5 亩，还有不少村组有 10%~20% 的新增人口分不到
?

  

包地，人地矛盾本已很突出。三峡工程所淹没的 4.82 万亩耕地虽然只占全县耕地面积的 
4 

.8% ，但淹没的却多是江河谷地经过上百年开垦出来的良田好地，受淹后库区四周所剩的
荒 

山草坡大多山高坡陡，土地瘠薄，水源缺乏，交通不便。在八年移民试点中曾在云阳投资 
1 

736 万元开发土地 1.76 万亩，但其中多数耕地都因质量很差，又缺乏必要的配套设施（
如 

水源、交通等），而无法发挥真正的安置效益。群众称那些改土工程“远看像道坎，近看
像 

猪圈”。有的甚至激愤地说 : “若要我往那伫搬，除非用机枪逼著我去。” 

  

　　相当多数的改土工程之所以质量太差，一个重要原因是投入太少。当时 ?@ 亩成功的
改 

土需投入 2000 － 4000 元，而有关部门规定的改土费标准是 400~1200 元。但退一步说
， 

即使今后有可能大规模追加改土经费，也面临一个严峻的问题：即水土流失问题。库区土
壤 

以紫色为主，这种土地每亩年平均流失约 20480` 斤。像云阳县 ? 水土流失面积已占幅员
?

  

积的 61.7% ，而该县移民安置区的水土流失面积更高达 66.2% 。按有关规定，宜农地的
坡 

度应小于 25 度。但在云阳县，坡度高过 25 度的耕地 ?] 有的甚至超过 35 度）竟占耕
地 

总数的 48.1% 。一边是人口生育高峰一直难以平抑（云阳这些年的人口自然增长率都大大
?

  

过了库区 12%` 的人口自然增长控制线），另一边是耕地随著三峡工程钒□ a 来的淹没、
?

  

用，随著水土流失的日益加剧在迅速地减少；一边是不顾现实条件的制约去强行大规模改
土 

乃至开荒，另一边则是不断在遭受“干谴”水土流失年复一年地加剧，自然灾害越来越频
繁 

 [3] 。实际上，库 ` 区多数地方的人地关系的紧张程度本已到了一个危险的临界点了，
不 

仅后备可供开垦的耕地资源量极小，而且改造中低产地的潜力也不大（ 1998 年洪灾过后
， 

上级政府已经在要求库区 25 度以上的坡地都得退耕还林。只是由于库区人口压力这个根
本 

问题未解决，所以退耕还林也就很难真正做到）。在这个临界点上再坚持主要通过就地以
土 

为本来安置农村移民，不仅无法真正将移民安得稳，而且也可能会彻底破坏库区的生存、
发 

展环境。 

  

　　现在有人提出在库区发展高效生态农业。当然，这 ? □ Q 法的出发点是很好的。但
要 

看到库区多数地方并不具备发展高效生态农业的条件。首先，后靠地的土地资源大多是贫
瘠 

之地，即使经过了改土，土地熟化也还需许多年。其次，库区的自然生存条件极为恶劣。
如 

云阳就是十年九旱，两年一大旱，年年有小旱，春季寒潮频繁而迅猛，初夏、秋季又绵雨
成 

灾。洪灾频繁，风暴、霜冻常有发生。再次，库区的农业技术力量与发展高效农业的要求
相 

去甚远。最后，也可能是最重要的，由于国家的移民补偿资金极为有限，而库区的经济基
础 

又特别薄弱，所以，在发展高效生态农业上特别关键的巨额资金投入条件是不具备的（现
在 

在库区搞的一些供参观用的高效生态农业试点基本上都是移民部门拿钱“树”起来的，有
专 

家称之为“国家拿钱，农民种田”。但国家究竟能拿出多少钱来让移民普遍都种上高效农
业 

田呢？）此外，如果让移民以种大棚蔬菜为主，仍面临一个市场销路的问题 [4] 。发 ? 
展 

高效农业可以说是农民的宿愿。库区的高效农业一直发展不起来，不是农民不想或天生懒
笨 

，而是天老爷对这片土地太不赐爱。 

  

　　可以说，制约我国农村发展的三大因素──人口众多、人均资源特别是人均土地资源
贫 

乏、生态环境脆弱──在库区农村表现得都已很突出。而主要以就地后靠、改土来安置农
村 

移民的做法则将使人地矛盾大大激化。库区人口与土地的矛盾还有一种特殊的也是非常棘
手 

的情况：即占地移民（也称二次移民）的安置问题。由于库区有 120` 多个城（集）镇要
搬 

迁，需占用大量的土地。在外迁受限的情况下 ? 库区政府就得对土地被完全占用而又不具
?

  

后靠条件的移民进行非农业安置。这种安置渠道主要有三种：进厂就业，自谋职业和发生
活 

费。但从 1997 年 10 月到 1998?~6 日，云阳县城用前两个渠道实际的移民只有 623 人
， 

仅占应安置人口的 23.1% ，其中进厂的 358 人中又因企业效益太差而有 17.8% 的人回流
?

  

 1995 年后云阳就基本上已无法安置移民进厂了。这主要是由于库区多数地方经济基础薄
弱 

，不仅很少有大型企业，而且现有的中小企业也严重亏损。云阳 1997 年上半年主要的工
业 

企业亏损面达 49.8% ，全县下岗职工占职工总数的 20% 。同时，由于农村移民的生产技
能 

较低，真正能自谋职业的只有很少的一部分人，因此，发放生活费就成为目前主要的安置
渠 

道。但由于生活费的来源是人均只有 6000~7000 元的移民生产安置的利息 [5] ，所以，
尽 

管云阳县已逐步从给每人每月 35 元提高到给每位土地已被全徵全占全用的移民每月 70 
元 

的标准，但仍无法满足移民的基本生活需求。尽管占地移民现在可以自己想点办法去打工
， 

但他们与一般的农民工是完全不同的。如果安置不好，失去土地的移民就成了所谓的“流
民 

”，这是社会上最令人担忧的一股破坏力量，因为他们已经再没有甚么可失去的了，要生
存 

，就可能被迫用毫无顾忌的手段向社会攫取。现在，库区城镇建设还是在开展的过程中，
许 

多规划的占地还有待实施，但占地移民与当地政府的对立情绪已表现出了尖锐化的势头。 


  

　　２、政府行为与经济行为的矛盾 

  

　　水利工程移民在世界各地都属于非自愿移民，但中国水库移民的一个突出特点就是强
调 

这项工作是政府行为，是政治任务。在市场机制不断渗透进中国社会运转体制中的今天，
三 

峡移民工作还是带有比较强烈的传统计划经济时代色彩的政府行为。具体表现在：不仅移
民 

安置规划与移民项目年度计划具有严格的指令性计划的性质，而且执行移民计划的全部过
程 

都是由政府来主导的。受淹移民损失的补偿、产业安置的实施、市政工程的建设等一切有
关 

移民事宜也都是由政府决策、组织和监督的，调节政府、移民个体、移民单位与工程建设
单 

位这四者之间利益关系的主要手段是行政手段。也即是说，移民是在既缺乏法津规范（我
们 

至今没有《水库移民法》，指导三峡移民工作的最高纲领是国务院颁布的《长江三峡工程
移 

民条例》）、又难容市场机制进入的情况下，基本上靠行政手段来推行的。而从其行政权
力 

的内部运作来说，只有自上而下的制约，而缺乏由下而上的反馈，连块块的制约也比较无
力 

 [6] 。 

  

　　但事实上，移民工作又同时是一种社会经济行为。它是区域生产力的空间转移和重新
布 

局，是区域经济和社会功能的重组与再造。移民能否搬得走、安得稳并逐渐富起来，不仅
在 

于政府是否高度重视并精心组织，更在于移民工作能否经得起市场的检验。移民工作如果
一 

味讲政治、讲计划、讲纪律，而不注意遵循经济规律、价值规律，那就势必要处处陷入困
境 

。尤其是现在全国都在努力打破传统计划经济模式、建立社会主义市场经济体制之时，人
们 

的观念和行为都已受到了市场经济的较强冲击，这就更易使刚性很强的移民计划处于市场
经 

济汪洋大海的包围之中。比如，由于现在的城镇基础工程建设存在著大量原来规划中未预
见 

到的花费，市场经济的法则是一分钱只能买一分货，而移民资金却是除了物价因素外不会
再 

追加的，因此，移民资金的包干额就与实际完成移民任务所需的资金额之间出现了一个巨
大 

的缺口。再如，现在无论是移民企业的兴办还是改建，都首先是考虑安置移民的规模，有
些 

企业为了多安置些移民甚至故意采用较落后的手工工艺，加上政府对移民企业的行政干预
比 

非移民企业要多得多，移民企业能否在激烈的市场竞争中站稳脚跟，是很成问题的。一旦
企 

业立不住脚，那些既失去土地又失去工作的移民工就很可能成为直接危及社会安定的力量
。 

据云阳县劳动部门所作的一份调查，发现有 60%` 的移民工到厂后无岗可上。原万县东方
丝 

织工艺厂曾在云阳县的高阳镇招收过 ? 几百名移民，后来因厂伫条件差、效益低，许多户
?

  

已注销的移民不得不返回乡伫 ? 或外出打工。由于这批人已属于安置销号的移民，当地政
?

  

不会再来解决他们的安 ?m 问题，他们的生计和出路实在堪忧。 

  

　　水库移民本身是“非自愿移民”，但所谓的“非自愿”只是在上水利工程势必造成的
搬 

迁意义上说的；这绝不意味著，在具体执行移民计划中可以不充分尊重移民的意愿，可以
不 

保护移民的合法权利。当然，非自愿移民的心态是很复杂的，其中并不排除投机心理、依
赖 

心理、恋土心理等因素的作用。把移民行为视为一种经济行为，不能像以往进行移民时理
解 

的那样给移民一笔钱就了事，而是意味著：移民补偿方式和安置计划既不应是粗暴地由政
府 

一口说了算，也不应是简单地按移民所开的价来执行，而是要建立一个合法合理也合情的
讨 

价还价的机制，要充分赋予移民在搬迁决策和执行过程中的参与权利，要在政府的移民目
标 

和移民的搬迁意愿中间找到一个适当的度。现在动不动将提出自己安置意愿的移民说成是
“ 

刁民”，动不动用政府行为来吓唬乃至打击移民，只能是大大激化非自愿移民中本就存在
著 

的与政府的对抗情绪。目前，在很少能参与和监督移民工作的情况下，许多移民尚抱著观
望 

、等待和依赖心理，认为既然是政府要他们搬迁的，安置就是政府的事。而一旦政府不能
满 

足他们的要求和意愿，那么，移民对政府的这种观望和依赖就非常容易转化为与政府的对
立 

，消极被动地等待移民就很可能转化为积极主动地去抵制或干扰移民。 

  

　　３、原样补偿与公平补偿的矛盾 

  

　　在长江水利委员会组织制定的移民补偿标准中，一个最基本的原则是按原规模、原标
准 

、恢复原功能进行补偿。凡是逾越这一基本原则的，都被视为是过高的期望。比如，云阳
新 

县城因将主干道修到了 30 米宽（其原来的县城主干道仅六、七米），就备受有关部门的
批 

评，说移民经费中只包含对淹没损失的原样补偿，库区的发展主要靠自己，靠今后。尽管
移 

民工作对移民大县的发展格局有著全局性的影响，但移民资金伫却几乎没有考虑可供当地
长 

远发展的余地。因此，库区许多县的移民计划和当地的中长期发展计划就在很大程度上是
脱 

节的。 

  

　　这伫涉及到一个复杂的问题：到底如何看待库区的发展现状？库区自然条件差、经济
基 

础弱、文化水平不高、交通信息不便等都是这几十年来影响其发展的因素。但此外还有一
个 

很重要的原因，那就是三峡工程几十年久拖不决，国家在库区的投入太少。以云阳为例，
国 

家从 1950 年到 1985 年对该县的投资总额人均仅为 98.81 元，是全国同期水平（ 
1028 ?

  

）的 9.26% 。淹没线下街道不宜扩建，公路不宜改造，房屋不宜新建，工厂不宜上规模、
?

  

设备。云阳县城自 1949 年以来的主要干道也因此一直就只有六、七米宽。可以说，库区
人 

民这么多年来为三峡工程的不上不下、库区企业的不扩不建、库区归属的不三不四已经作
出 

了巨大牺牲，国家对库区是欠了一大笔历史债务的。尽管移民总投入是一笔巨大的开支，
但 

现在的移民补偿不但不考虑历史的欠帐，而且，在对其未来发展的投入上，不仅政策滞后
（ 

即采取“后期扶持”的政策），数量上也近于杯水车薪。库区不仅过去牺牲了发展机会，
现 

在正在作出巨大的牺牲，而且，即使在三峡工程建起来后，他们所得到的微小受益（电力
、 

航运等）恐怕还远远抵不过由于生态环境的进一步恶化所受到的损害。因此 , 现在的补偿
?

  

仅难称公道，而且还面临著使库区人口相对贫困化甚至绝对贫困 ` 化的问题。 

  

　　国家对三峡库区淹没企业虽有用于发展的技改专项贷款和联营专项贷款，但许多企业
因 

无法凑齐配套资金而根本拿不到贷款。结果造成一个怪圈：越是穷的企业和地方虽然越需
要 

贷款，却又正因为穷而得不到贷款；越是富裕的企业和地方反而越容易得到扶持。就以重
庆 

库区为例，原涪陵地区尽管移民任务量不大，但因为经济基础好，国家给库区的多数技改
贷 

款都到了它手伫，承担著重庆库区内 75 ％移民任务的原万县地区却因经济发展水平低而
拿 

不到多少贷款；再从原万县地区已到任务不算很重而经济基础相对较好的万州区，像云阳
这 

样最急迫需要贷款的移民大县却至多只能分到这些贷款的一个零头。 

  

　　公平补偿的问题在“不患贫而患不均”的广大库区农村尤其突出。全库区农村移民量
最 

大的一个乡镇──云阳县高阳镇自 1997 年起就开始在不断集体上访，状告地方政府克扣
移 

民资金，因为该镇的农村移民平均只能得到 1 万多元的搬迁费 ?? 湖北和重庆其它库区农
?

  

移民的搬迁费要高得多。其实，各县区存在的移民补偿额的差别并不是由地方政府的克扣
与 

否引起的，而是由各地业已确定的移民资金包干额引起的。且不说在土地等级质量上与重
庆 

库区有较大差异的湖北库区，单以土地淹没比较多而土地等级又比较接近的重庆库区的五
个 

县为例，按照长江水利委员会 1994 年的规划：在农村移民的人均生产安置费上，奉节县
为 

 9458 元，忠县为 7611 元，开县为 7306 元，巫山县为 7197 元，而云阳县仅为 6773 
元 

，比五个县平均 7570 元的生产安置费还低 797` 元。云阳被淹没的土地最多，规划生产
安 

置的农村移民最多，而人均得到的补偿反而是最低的。这是因为补偿额的差别不是按照受
损 

总人口而是按照受损的土地数量来确定的。比如，Ａ和Ｂ是面积和质量等级都相同的受淹
土 

地，Ａ养活的人口比Ｂ多，若按土地来确定补偿数量，那Ａ地人均受损的程度比Ｂ小，其
所 

得到的补偿也就比Ｂ低。但问题是在 独 县，由于相当多数的农民本就是在生存的底线上
挣 

扎，哪怕Ａ地农民人均相对Ｂ地较小一些的损失也是他们同样难以承受的，所以，Ａ地受
损 

的人口数量多只意味著Ａ地的损失比Ｂ地大，而得到的补偿却不如Ｂ地。按土地进行原样
补 

偿的原则与对牺牲进行公平补偿的原则在这伫发生了背离。 

  

　　与此相似的，在房屋结构的补偿上，农村移民所得的补偿与城镇居民所得的补偿也存
在 

巨大的差异。按长江委制定的标准，同样是正房的砖木结构，城镇居民是每平方米 189 元
?

  

集镇居民是 179 元，而农村居民只有 134 元（这是他们确定的库 ? □伟 m1993 年 5 月
?

  

房的不同的基准造价，物价补贴等以后再追加）。但问题是由于农村交通条件差，就地后
靠 

的二次转运费比城镇要高，特别到最后不得不进行外迁安置的基本上都是失去了土地的农
民 

，这样他们的建房费就高得更多了（目前所给的外迁费仅 100` 元，可以说是象徵性的）
。 

这种“原样补偿”并没有顾及到这样一事实：即农民的资金积累（实际上，对贫困地区多
数 

的农民来说，都是在凑合著过日子，少有真正的积累）和对迁移的经济承受力是远远不能
与 

城镇居民相比的。看似复原性的移民补偿，不仅强化了城乡差别，而且因为实际上无法实
现 

复原而直接危及到农民生活的下限。 

  

  　４、移民地区与受益地区的矛盾 

  

　　虽然位于长江上游的库区在三峡工程建成後也有一定的受益，但主要受益地区显然是
在 

长江中下游。这伫，重庆库区与湖北库区有较大的差别；虽然湖北也有一小部分移民，但
它 

更多地是三峡工程的受益者。此外，像江苏、上海等地都是此项工程的重要受益地区。目
前 

，从口号上是说“三峡工程是全国人民的三峡”，从政策上有对口支援库区的措施。但是
， 

作为政府行为的对口支援却是在市场经济的条件下进行的，是在“优势互补、互惠互利、
共 

同发展”的原则下进行的。由于库区总的投资环境太差，移民区与受益区在经济发展上存
在 

的巨大差异使二者要找到互惠的项目非常困难，因此，目前的对口支援也就是以单方无偿
性 

地但也是象徵性地捐助为主。其支援集中在建设希望小学、提供一些设备、捐赠一点资金
上 

。由于支援的单向性和非义务性，对口支援的力度显得相当有限，真正为库区提供造血功
能 

、对促进库区经济发展有直接作用的建设项目并不多见。 

  

　　以云阳县为例，它的结对方是江苏省。江苏既是主要受益地区，又是全国经济基础最
好 

、发展也最快的省份之一。那它对云阳的支援金额（含折算的物资）到位仅 4000 多万元
， 

这对困难重重、资金严重短缺的云阳库区来说实在难以发挥实质性的作用。 

  

　　强调库区富裕起来要有一个过程，强调库区发展要以自力更生为主， 

  

　　强调库区人民应该顾全大局作出牺牲，这从大原则上当然并不是站不住脚的。但是，
牺 

牲不能不讲一个承受的限度，牺牲不应是永久性的，也不该总是由库区这个局部来作牺牲
。 

库区人民对上三峡工程还算比较理解、支持，但在与受益区人民生活水平的差距上心理是
很 

不平衡的。举例而言，云阳和江苏省常熟市（县级市）同饮长江水、同为百万人口的大县
， 

但云阳 1996 年国民生产总值为 10 亿元、财政收入为 1 亿元、农民人均收入为 1200 元
?

  

而常熟的国民生产总值为 160 亿元、财政收入为 11 亿元、农民收入为 6000 元，分别是
?

  

阳的 16 倍、 11 倍和 5` 倍。当然，也许有人会说 ? 这两个地方的基础条件差别太大，
?

  

就不具备可比性。但问题在于：当现在有一 ? 个三峡工程将他们联系在一起了时，是尽可
?

  

缩小这种差距还是进一步拉大差距？目前的趋势下去，会不会出现“富者更富、贫者更贫
” 

的马太效应？在库区人口容量已接近饱和的情况下，坚持在库区就地安置为主的政策是不
是 

会使库区陷入更边缘、更困窘的境地？自 80 年代以来，地区之间的差距就一直在扩大中
， 

它实际上已经成为当代中国一根敏感的神经。三峡工程对这根神经的触动是最直接的，在
库 

区，“谁受益，谁安置”的呼声日益强烈。当然，将担子简单地推给受益地区并不是问题
的 

解决办法。但是，如果不认真做好移民地区与受益地区的利益平衡，那么这无疑会成为影
响 

社会稳定的一个重大问题。 

  

　　５、短期行为与长期工程的矛盾 

  

　　三峡移民工作前后将持续 18 年、动迁人口 120 多万、涉及二省市 21 个县区 ?, 是
?

  

项举世罕见的特大工程。无论是用好巨额移民资金还是做好众多的移民工作，无论是抓好
市 

政工程的建设还是协调好方方面面的关系，都需要一支素质较高、勇于献身、比较稳定、
相 

互配合、顾全大局的干部技术队伍。 

  

　　尽管库区许多干部是任劳任怨、兢兢业业的，尽管他们在遇到相当多的困难和相当尖
锐 

的矛盾的情况下做了大量的工作，但相当一些干部的表现与做好移民工作的要求还是有相
当 

的差距。在各种问题中，比较突出的是短期行为的问题。这种问题的发生除了与某些干部
的 

个人素质有关外，更与基层权力的运行机制有密切的相关。比如，县、乡干部的任期都比
较 

短，县伫是五年一任，乡镇是三年一任，而真正干满一届的并不很多，特别是县伫的部门
和 

乡镇的一二把手换得很频繁。有些移民管理机构根本就没有实行任期目标责任制，人来人
去 

如走马灯一般。如肩负著组织云阳新县城基础设施建设重任的新县城管理委员会，从 
1992 

年至 1998 年的六年时间伫，已换了三任管委会主任、五任常务副主任，而副主任、中层
干 

部和一般干部换得就更频繁了。一方面，移民工作的难度和辛苦程度超过包括计生工作在
内 

的其他工作（他们是在无力改变政策、无法自行追加资金的情况下去面对心态极为复杂的
移 

民做工作），而其干部的合法收入并不比贫困地区其他干部的合法收入高；另一方面，移
民 

干部掌握著对当地来说极为稀缺的资源（如大笔的资金、大量的工程项目）的分配权力，
它 

可能给掌权者个人带来丰厚的眼前利益，而移民工作造成的问题却具有滞后性，干部的任
期 

很短，加上有关部门对干部工作失职的追究、对移民建筑工程招标投标的监督（特别是对
乡 

一级的监督）还相当缺乏力度，这样一来，促使一些人产生了“不捞白不捞”、“过了这
村 

就没有那个店”的心态。在普遍的贪污腐败之风中，尽管移民资金被视为“高压线”，对
移 

民资金上的非法行为的追究要严厉得多，但还是有不少的人在踊跃地“以身试法”。以云
阳 

为例，仅从 1993 年 1998 年，在移民项目上的贪污、受贿、挪用总额就在 200 万元以上
?

  

云阳县 ? 前任的移民副县长、移民局长都因受贿被判了刑，新县城管委会先后有七位副主
?

  

 ? 被判刑或受处分，有五、六个乡镇班子因移民问题被一锅端〔 7 〕。 

  

　　而不少当权者尽管自己尚能基本上做到洁身自好，但在移民工作  上却抱著欺上压下
的 

态度，将困难往后推，将矛盾往后移。尽管他们深知问题越拖到后面越尖锐，但他们的算
盘 

是：“只要在我的任期内不爆发出来就万事大吉。”有些技术人员不仅技术水平很低（云
阳 

新县城管委会的总工程师在 1998 年前曾长期由当地的一个中级工程师担任），而且根本
不 

按规划和基建程序办事，造成了重大的经济损失和很坏的社会影响。如云阳新县原来的技
术 

负责人在请外单位来设计一条主干道时，竟未先请专家进行地质评勘，结果导致设计与地
质 

结构严重背离，工程动工一个月后发现按原设计大部分无法施工，造成了巨额的经济损失
（ 

但没有任何人为此受到处分，因为这只不过是“工作失误”）。云阳县高阳新场镇一个移
民 

小区的挡土墙建设，本来就没有按规定设计，加上偷工减料、马虎从事，现在已经出现了
断 

裂、移位，需要全部返工，由此造成的移民资金损失至少在 20 万元以上。 

  

　　目前在库区农村已引起强烈反响的假移民问题是短期行为的另一种表现。所谓“假移
民 

”，是指非安置对象却进了安置名单，甚至已拿到了安置搬迁费。它有多种形式，且来源
久 

远。还早在 1991 年 ~1992 年长江水利委员会作淹没实物指标调 ? 时，不少乡镇就虚报
了 

一些移民对象。他们现在说起来是“为了给地方多争取点 ? 资金”，而实际上，这些虚报
?

  

移民名额几乎都成了有权有势者谋取私利的资源库 ? 假移民所造成的影响不仅是经济上的
?

  

而且是政治上的，不仅加剧了移民资金紧张状况，而且在几千年来对平均有著强烈诉求的
农 

民那伫埋下了不安定的祸根，这 ? 几年初见端倪的移民上访很大程度上就是为了反映假移
?

  

问题。 

  

　　当然，短期行为并不仅仅局限在移民工作者一方。在移民对象一方，不少人基于种种
考 

虑总是想尽快将政府那点安置费拿到手，为此也在想尽办法弄虚作假，而不管自己以后是
否 

真正能安置下来。他们的态度是：“先把钱花了再说，等水来的时候，政府也不能看著我
被 

淹死”。这种短期行为突出表现在所谓“假安置”现象上，其主要形式有：一是企业安置
不 

就业，即企业在得到移民生产安置费后，并不安排移民工作，移民给企业留下一定手续费
后 

，领走余下的生产安置费；二是自谋职业不谋生，即移民为了获取补偿资金及生产安置费
， 

找人借或办一个能证明其谋生手段的证件（如驾驶证），或到工商部门办一个执照，领取
补 

偿资金和生活安置费后，不去谋职业，不搞经营，而是把移民资金挪作他用，乃至坐吃山
空 

；三是外迁安置不搬走，即移民与外地有亲戚、单位、乡村联系好后，办回了准迁证等手
续 

，领取补偿资金后，仍然在原地居住或出外打工，安置地既不给移民划拨土地，又未建房
屋 

，只是把户口迁入就了事，这些移民实际上已经成了游民。这些短期行为由于手续的合法
性 

和完整性，有关部门很难分辩真假，因此，在库区很是盛行。 

  

　　三、一个简要的讨论 

  

　　 1998 年长江洪灾过后，有关部门开始正视库区安置容量的问题，并将扩大外迁作为
三 

峡移民政策调整的主要方向。但实际上，外迁与强行在库区超容量安置移民比起来只是两
害 

相权取其轻的办法，并不是解决问题的根本出路。三峡移民前的多数水库移民正是走的外
迁 

（特别是外迁至受益地区）道路，而三峡移民在这几年的实践中也不是没有进行过外迁实
验 

，但都相当不成功。 

  

　　外迁之所以难，表现在几个方面。首先是选点难。从移民流动趋势看，移民一般不会
往 

生活生产条件比原居住地差的地方迁移，但在中国这样一个人多地少的大国，自然条件很
好 

的地方往往早就人满为患，不会专等著三峡移民去安居。要为众多的移民找到一个生产生
活 

水平与原来大致相当的地方，相当不容易。其次是外迁涉及的关系比较复杂。无论迁至何
处 

，移民都可能受到当地居民“夹磨”。因为移民尽管会给迁入地带去一笔为数不大的生产
安 

置费，但同时也要分享迁入地的资源，当地群众的切身利益或多或少会受到影响。再次是
外 

迁的花费多。外迁安置与库区安置相比，至少要增加这样几笔费用；外迁试点费、搬迁费
、 

生活用品及生产工具配置费，等等。如在现有移民包干资金不变的前提下去扩大外迁，恐
怕 

是很难行得通的办法。此外，移民故土难离的心理情结重，让安土重迁的农民甘心背井离
乡 

是一件相当艰难的工作。 

  

　　外迁尽管可以减少库区内  部的安置容量矛盾，但很可能带来新的社会矛盾，所以，
它 

至多不算是最坏的安置渠道而已。但在整个中国的范围内都存在著人口安置容量问题的情
况 

下，要在很大程度上减小未来十几年伫可能不断积聚起来的社会矛盾，恐怕只有考虑降低
三 

峡工程的蓄水位，从而减少移民总量。比如，可以考虑将三峡工程中的正常蓄水位降低到 
1 

60 米，防洪限制水位降到 130 米，这样就可一下减少 50 多万的移民量，减少投资 
230 ?

  

亿（ 1993 年的价格水平）。 

  

　　值得注意的是，如果我们听任三峡移民问题不断地积累与深化，那么，当大水到来之
时 

，尚未妥善安置的成千上万移民很有可能会成为一个爆炸性的社会问题，库区也将在整个 
2 

1 世纪上半期成为我国一个持续的动乱策源地。 

  

　　当然，三峡移民工程中的矛盾与整个社会权力体制运作的矛盾  是密不可分的，甚至
可 

以说，移民矛盾是体制矛盾的一个突出表现。要从根本上解决三峡移民中的矛盾，就必须
与 

对体制矛盾的解决结合在一起。（作者单位：华中师范大学）注释 ? [1]1949 年后中国的
?

  

家建设就是先从兴修水利和铁路做起的。周恩来认为 ?b 百废待举的情形下之所以要治水
为 

先，是因为它配合著土改，是安邦定国的重大 ? 疰 D 。他后来又说他 20 多年一直关心
两 

件事：一个上天，一个水利。（曹应旺， 1991 ）。 

  

　　 [2] 李伯宁（ 1998 ） 

  

　　 [3] 库区许多地方本就是多灾之地，而水土流失的加剧、生态环境的恶化使 ? □ 
M ?

  

害出现的频度越来越高。以原万县地区（该地区 1998 年改为万州区，但仍全 ? 悼 N 管
著 

云阳、开县等 6 个县）为例，从西汉年间到 1949 年的 2100 多年，有洪涝记载的 152 
年 

，有干旱记载的 115 年（其中清代的洪涝和干旱年份分别占其总年份的 25.7% 和 
20.2% ?

  

民国的洪涝和干旱年份均占其总年份的 81.6% ），而 1950 年到 1995 年的 46 年间，有
?

  

涝记载的 46 年，有干旱记载的 45 年。 

  

　　 [4] 在进行三峡移民论证时曾提出以发展柑桔为主的农业安置设想。由于改土情况很
?

  

理想、柑桔生产期长、保鲜难、上新品种不易，尤其是因为市场销路有问题，这种设想基
本 

上落空了。云阳县 1996 年柑桔卖到一角钱一斤，还没人买，只得忍痛卖点柑桔皮；到 
199 

7 年，卖柑桔的收入还抵不上运输的成本，农民乾脆就让 探 烂在地伫了。 

  

　　 [5] 银行的存款利息这些年来还一直在往下调。 

  

　　参考文献和资料来源：   魏特夫（ 1989 ），《东方专制主义》，徐式谷等译，中国
?

  

会科学出版社。   曹应旺（ 1991 ），《周恩来与治水》，中央文献出版社。   程地宇
（ 

 1996 ）主编，《三峡工程与移民》，成都科技大学出版社。   黄波（ 1998 ）主编，《
?

  

峡库区农村移民的安置与可持续发展》，重庆出版社。   李伯宁（ 1998 ），《我的水利
?

  

》，三峡出版社。三峡建委移民局（ 1996 ）《三峡移民文件汇编》（ 1993~1995 ）。 



水利部长江水利委员会（ 1997 ），《重庆库区淹没处理及移民安置规划报告》。   水利
?

  

长江水利委员会（ 1997 ）《云阳县淹没处理及移民安置规划报告》及有关附件。长江三?


工程移民专家组（ 1988 ）编，《长江三峡工程移民专题论证文集》。   万县市地方志办
?

  

室（ 1996 ）编，《万县市历代战争与灾害》。   云县地方志办公室（ 1995~1998 ）编
， 

《云阳县年鉴》。云阳县地方志办公室（ 1999 ）编，《云阳新编县志》，四川人民出版
社 

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             高山仰止          ▁▃▅▇▇▅▃▁          我说我爱你
             景行行止         ╭┼╮  ▌  ╭┼╮         你就满足了
             虽不能至        ╱ │ ╲ ▌ ╱ │ ╲         你搂着我
             心想往之        ◥██◤ ▌ ◥██◤        我就很安详
                                   ◢██◣

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